完善对人大代表的监督机制
樊晓周
内容摘要 本文从我国目前的立法状况和社会实际出发，对人大代表的权力监督的现状作了深入地分析，提出：人大代表在选举过程中缺乏有效的选民监督；人大代表在闭会期间的工作缺乏监督；对人大代表的罢免条件不够明确等观点。并根据分析结论，对完善人大代表的权力制约机制提出了一些设想，一是在人大代表的选举过程中要实行“公示制度”，对人大代表候选人要进行严格的资格审查；二是进一步明确人大代表的责任，尤其是闭会期间的工作考评制度；三是把罢免人大代表的条件具体化、程序化。通过加强对人大代表权力的监督，使人大代表产生较强的压力和动力，增强其责任感和危机感，更好地发挥人大代表代替人民管理国家和社会事务的作用，是我国的人民代表大会制度更加完善。
关键词 人大代表 公示制度 监督机制
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，体现了社会主义国家“一切权利属于人民”的根本准则，是实现我国人民当家作主的国体的可靠保证。近些年来，随着我国民主与法制的进一步健全，人民代表大会以及人大代表监督“一府两院”的作用越来越突出。但是，对于各级人民代表大会及其代表本身的监督机制却处于缺位状态，以至于出现部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”，甚至出现部分人利用“人大代表”的特殊身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。
人大代表的一切权力来自于人民，只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下，才能真正实现人民对国家以及社会事务的间接管理。但从目前的立法状况来看，各种法律、法规着重规定了各级人民代表大会的职权、组织方法以及人大代表的权利。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件和可操作程序。这种立法上的缺位导致了部分人大代表成为无人可管的“超级权力者”，而人民的监督权利的实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。
本文试图从立法状况和社会实际等方面分析人大代表权力监督的现状，进而提出一些完善人大代表权力监督粗浅设想，以此抛砖引玉，希望引起大家对此问题重视。
一、对人大代表权力监督的现状分析
1. 人大代表的选举过程中缺乏有效的监督。这种缺乏监督主要是指：一是在选举前，选民对于代表候选人缺乏必要的了解。虽然法律赋予选民可以联名推荐候选人的权利，但实践中，由于选民自身权利意识不强以及选民推荐代表候选人的具体措施不够明确，大多数的大人代表来自于各政党、人民团体推荐 。这些代表的参政议政能力如何、有无违法犯罪记录选民无从得知。对于代表候选人的介绍仅仅依靠候选人自己提供的书面材料，往往缺乏真实性。例如为了当选人大代表，桑粤春大肆渲染、编织其企业经济实力雄厚，结果如愿以偿，而桑粤春的真实面目却是一个集组织、领导黑社会性质组织，组织卖淫，强奸，非法储存枪支、弹药，贪污等14项罪名于一身的人民公敌 。二是对于代表候选人缺乏必要资格审查。诚然，公民只要没有被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权，但是人大代表资格的赋予应该建立在公民对候选人的充分了解和信任的基础之上。现行的选举制度规定候选人确定之后，应当选举的5日之前公布，但并没有规定在公布的日期内选民有检举、监督的权利，更没有建立对候选人的调查机制。这使一些不法分子利用不正当的手段骗取人大代表的资格有了可乘之机。例如某市经济特区原管委会副主任、特区公安局副局长曹杰，集省、市、县、乡四级人大代表于一身，竟然是当地的黑社会组织头目 。那么，这样一个人是怎么能如何顺利地当选为四级人大代表？又如何代表选民的根本利益呢？
2. 对人大代表的责任设置模糊。尽管我国立法对于人大代表的权利在《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中有很多明确化的规定。但作为国家权力机关的组成人员，人大代表的权力具有职权性的特点，即该权力是在符合法定条件时必须行使，而不得放弃，否则构成“不作为”。但是我国在立法中并没有强调人大代表权力的这一特性，而且对人大代表的权利没有设定相应的法律责任。这主要表现在以下方面：一是人大代表的工作目标和分工不明确。现行的人大工作机制，对于非常务委员会成员的人大代表在工作上缺乏刚性的规定，仅仅对闭会期间代表活动时间的长短有一些概括性规定，如某省的《代表法》实施办法，规定县级以上人大代表在闭会期间的活动时间不得少于15日，乡镇人大代表在闭会期间活动时间不少于7日 ，而有的省规定则不得少于3日 。如此短的时间能做多少实际工作尚且不论，在这3日的时间里没有工作目标的要求或者工作量的要求，如何来保证这些人大代表能够反映人民的意愿？这就难于避免在开会期间有些代表没有议案可提，没有意见可反映，当人大代表五年竟然没有提过一个议案，没有反映过一次人民的意见和要求，仅仅是开开会、举举手。二是对人大代表和原选区的选民之间的联系制度不够健全。我国目前的立法仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。最近笔者在某区随机调查时发现，受调查的313名公民，明确知道自己在区人大、市人大、省人大、全国人大的代表名字的竟然只有3人，这个结果是相当惊人的。既然公民连自己代表的名字都忘记了，足以说明这些人大代表在联系群众的工作上缺乏主动性和责任感。更关键的问题是，这些代表如何传达各级人大的会议精神？如何反映人民的意见和要求，如何代表人民的利益？作为选民，五年来没有和自己的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？三是人大代表的行使职权的过程缺乏透明性。由于人大代表主要的时间忙于自己的本职工作，和原选举单位或者原选区的选民接触的时间少，尤其部分人竞选代表本身就是为了不正当的目的，更不愿意把自己的行为置于人民的监督之下。如上所述313名选民只有3名选民知道自己的代表是谁，人大代表的工作情况如何，选民自然不得而知。这就使人民对人大代表的监督形同虚设。近年来部分所谓“人大代表”这一护身符，做一些违法犯罪的勾当，而犯罪事实往往是在发生后，人们才唏嘘不已，而在人大代表违法犯罪的预防上却无能为力，这充分说明对人大代表的行为的监督的急迫性。
3.对人大代表的罢免条件不够明确。宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利 ，但究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在两会期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数不等达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免！？法律没有明确地衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格，调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。
二、完善人大代表权力监督的设想
1. 完善对人大代表选举过程的监督。一方面要实行人“大代表候选人的公示制度”，即把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示，在公示期间内，如果选民提出代表候选人存在不适合作人大代表，或者有选民反映该代表候选人有贿选或者其他违法犯罪行为，主席团应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果公布给选民。另一方面，通过宣传，使广大选民充分认识到人民才是国家的主人，人大代表的素质直接关系到选民根本利益能不能实现，人民的权力能不能牢牢掌握在人民手中，提高选民监督人大候选人的积极性。用制度保障选民在选举过程中，不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把报不符合条件的候选人拒之门外，防止桑粤春、刘涌这样的投机分子混进人大代表的队伍之中。
2. 进一步明确人大代表的责任机制。一是明确人大代表的职权既是一种权利，又是一种义务。代表的职权是人民委托自己管理国家和社会事务的重任，不是个人的特权。作为人大代表，没有选择执行或者反放弃的权利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有权罢免。二是要明确人大代表在闭会期间和选民联系的制度，例如在每年召开大会之前，各级人大代表应该不同程度地提前听取原选举单位或者原选区选民的意见和要求，归纳整理；代表在人大闭会期间应该对本选区人民群众普遍关心的问题进行调研，形成议案；在闭会期间代表会见选民人数每年不得低于30%等等。同时对于不能完成工作的人大代表，给与一定的惩罚措施。三是要形成人大代表定期向选民报告其工作情况，以便于人民监督，个别地区进行人大代表述职并现场测评，对不称职的代表终止其代表资格的做法值得提倡 。除此之外，还应该建立选民对人大代表的质询制度，选民有权对自己反映的问题的处理结果提出质询，人大代表有义务给予选民满意的答复。
3.进一步明确选民罢免人大代表的条件。罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会，反映选民的意见和要求；不及时传达各级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、考察工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议过程不称职票数过半；任代表期间违反犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。
总之，只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。
参考文献:
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上海市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
江西省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
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——原文刊载于《中外社科论丛》2005年第
沈阳市建筑工程保修条例
辽宁省沈阳市人大常委会
沈阳市建筑工程保修条例
沈阳市人民代表大会常务委员会
(1996年9月26日沈阳市第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过；1996年11月30日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准。)
第一条 为了加强建筑工程质量管理，维护建筑工程所有者和使用者(以下称用户)的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内新建、改建、扩建的工业建筑和民用与公共建筑及构筑物的保修。
第三条 市建筑行政管理部门是建筑工程保修的主管部门，对本市建筑工程保修实施统一监督管理。市、区、县(市)工程质量监督部门具体负责建筑工程保修的监督管理。
第四条 建筑工程实行质量限期保修制度。
在申报工程竣工验收时，施工承包单位必须提交经签署的《工程保修书》，工程竣工验收后，由接收单位转交使用者。
建筑工程保修期限内，出现质量问题，施工承包单位或者建设单位(以下称责任单位)必须及时无偿保修，保证质量。
经国家有关部门认定的鉴定单位鉴定，出现影响使用、安全的结构质量问题，保修责任不受保修期限的限制。
用户因工程质量问题造成损害的，按有关法律规定予以赔偿。
第五条 施工承包单位在建筑工程竣工验收时，应同时向用户提供《房屋使用说明书》，防止使用不当，造成质量问题。
第六条 建筑工程保修的范围和期限：
(一)土建工程中外墙面渗漏、屋面防水和地下室防水工程，保修期为三年。其他土建工程：卫生间、厨房渗漏、倒泛水和积水；阳台排水管堵塞、倒泛水、积水、窗台漏水；室内地面空鼓、起砂和开裂；内外墙及天棚粉饰装修开裂、起鼓和脱落；门窗翘曲、开关不灵或缝隙超过规定；
油漆、涂料脱皮；台阶排水坡断裂、沉陷等，保修期为一年。
(二)电气管线、上下水管道安装工程：上水管道渗漏；下水管道倒坡、堵塞及渗漏；电器安装不符标准，保修期为一年。
(三)供热、供冷工程，保修期为一个采暖期或一个供冷期。
(四)建筑装饰装修工程保修期为一年。
(五)其它工程的保修期，按国家有关规定或按建设单位和施工单位签订的合同规定执行。
建筑工程保修期限从工程竣工验收之日起计算。其中，住宅工程在竣工验收后，从用户进住之日起计算。
第七条 由于地震、洪水、台风等不可抗力造成的工程质量问题及使用者拆、改、修和使用不当造成的工程质量问题，不属于工程保修范围。
第八条 建筑工程保修期间，用户有权对建筑工程质量问题向责任单位提出保修和赔偿的要求，也可以向建筑工程质量监督部门投诉。
第九条 市、区、县(市)工程质量监督部门应设专人接待、登记用户的投诉，查明原因，明确责任，必要时组织鉴定，及时通知有关责任单位保修，并实施监督。
第十条 责任单位在接到用户保修要求或工程质量监督部门的保修通知后，必须在三日内派人到现场核查情况，确属工程保修范围内的，与用户共同确定保修内容，并在十五日内予以保修。工程保修中，用户应当给予配合。
第十一条 保修项目的质量必须由用户验收签章，或者由工程质量监督部门验收合格。
保修项目的验收应当以国家的规范、规程、标准和原设计图纸的要求为准。
第十二条 建筑工程在规定的保修期限内，因建设、勘察设计、施工、监理、检测等造成的质量问题，由责任方承担相应的质量责任，负担维修费用。
责任单位被解散、撤销、宣告破产而终止的，保修由其主管机关负责实施；责任单位分立、合并或其他变更的，保修责任由变更后的单位承担。
第十三条 在保修期内，因建筑材料、构配件不合格导致的质量问题，有关单位按下列规定承担质量责任，负担维修费用：
(一)属于施工单位采购的，由施工单位承担质量责任；
(二)属于建设单位采购的，由建设单位承担质量责任；
(三)属于工程质量检测单位提供虚假或错误检测报告的，由工程质量检测单位承担质量责任。
第十四条 建筑工程实行保修抵押金制度。
在申报竣工质量验核时，施工承包单位应按本条例第十五条规定的标准，将保修抵押金存入工程质量监督部门在银行开设的专门帐户，或者由建设单位从工程结算价款中一次性划拨存入。
工程质量监督部门对保修抵押金的存入、使用、退还实施统一监督管理。
第十五条 建筑工程保修抵押金存入标准：
(一)住宅工程按工程造价的3%；
(二)工业与公共建筑按工程造价的1.5%；
(三)其他工程按建设单位与施工单位在合同中确定的比例。
第十六条 建筑工程保修抵押金实行专款专用，任何单位和个人不得挪用。
第十七条 施工单位或建设单位拒不按规定存入建筑工程保修抵押金的，工程质量监督部门不得进行工程质量验核。
第十八条 工程保修期满，建筑工程保修抵押金应按下列规定退还：
(一)在工程保修期内，未出现属于施工质量问题，或虽已出现，但施工承包单位已按规定进行维修，并经验收合格，抵押金的本金和利息退还施工单位。
(二)属于施工承包单位责任，但建设单位未与施工承包单位协商，也未经市工程质量监督部门同意，擅自委托其他单位维修的，维修费由建设单位承担，保修期满，保修抵押金和利息仍退还施工单位。
(三)施工承包单位已终止或变更的，按第十二条第二款规定执行，费用从保修抵押金中支付。
第十九条 施工承包单位在建筑工程竣工验收时，不按本条例规定向用户提供《房屋使用说明书》的，因使用不当造成质量问题的，由施工承包单位负责保修，并补发《房屋使用说明书》。
第二十条 建筑工程在保修期内出现质量问题，责任单位不按本条例规定保修的，由工程质量监督部门责令改正；未改正的，工程质量监督部门应当组织其他单位维修，维修费用从责任单位存入的保修抵押金中支付。
第二十一条 对工程质量责任发生纠纷的，当事人可协商解决，也可由建筑行政管理部门调解解决；当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院起诉。
第二十二条 建筑行政管理部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位和上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 妨碍建筑行政管理部门工作人员执行公务，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十四条 当事人对行政处罚不服的，可以根据《行政复议条例》、《行政诉讼法》申请复议和提起诉讼。
第二十五条 本条例应用中的具体问题，由市人民政府负责解释。
第二十六条 本条例自1997年1月1日起施行。
1996年11月30日
