青岛市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定
山东省青岛市人大常委会
青岛市人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定
（2003年8月28日青岛市第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2003年9月26日山东省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议批准 2003年9月26日青岛市人民代表大会常务委员会公告公布）
第一条 为了做好市人民政府规章（以下简称规章）的备案审查工作，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 规章应当自公布之日起三十日内由市人民政府报市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）备案。
第三条 报送规章备案应当包括下列内容：
（一）制定规章的，应当报送备案报告、规章文本（包括规章的电子文本）和说明。
（二）修改规章的，应当报送备案报告、修改决定、修改后的规章文本（包括规章的电子文本）和说明。
（三）废止规章的，应当报送备案报告、废止决定和说明。
报送规章备案应当按照规定的格式装订成册，制定和修改规章的，一式十份；废止规章的，一式五份。
第四条 市人大常委会法制工作机构负责备案规章的接收、登记和存档。
第五条 规章有下列情形之一的，市人民政府应当予以修改或者废止，或者由市人大常委会依法予以撤销。
（一）超越权限的；
（二）违反宪法、法律、行政法规、山东省和本市的地方性法规规定的；
（三）规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；
（四）违背法定程序的。
第六条 市人民代表大会各专门委员会、市中级人民法院、市人民检察院、区（市）人民代表大会及其常务委员会或者市人民代表大会代表五人以上联名认为规章有本规定第五条所列情形之一的，可以向市人大常委会书面提出审查要求。
前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规章有本规定第五条所列情形之一的，可以向市人大常委会书面提出审查建议。
审查要求和审查建议径送市人大常委会法制工作机构。
第七条 市人大常委会法制工作机构应当在收到审查要求后七日内，分送市人大常委会有关工作机构进行审查。
市人大常委会有关工作机构应当在收到审查要求后三十日内，对有关规章进行审查，并将审查意见送市人大常委会法制工作机构。市人大常委会法制工作机构应当同时对有关规章进行审查。
市人大常委会法制工作机构应当在收到市人大常委会有关工作机构的审查意见后二十日内汇总提出审查意见，向主任会议报告。
第八条 市人大常委会法制工作机构应当在收到审查建议后十五日内进行研究，认为规章可能有本规定第五条所列情形之一的，按照本规定第七条规定的程序处理。
第九条 市人大常委会法制工作机构在收到备案规章后，认为规章可能有本规定第五条所列情形之一的，应当向主任会议报告，经主任会议同意后，按照本规定第七条规定的程序处理。
第十条 经审查，规章有本规定第五条所列情形之一的，由主任会议决定是否向市人民政府提出书面审查意见。主任会议决定向市人民政府提出书面审查意见的，书面审查意见由市人大常委会办公厅转送。
市人民政府应当在收到书面审查意见后三十日内提出是否修改或者废止的意见，书面向市人大常委会报告。
第十一条 规章有本规定第五条所列情形之一，市人民政府在收到书面审查意见后不予修改或者废止的，主任会议可以向市人大常委会提出予以撤销的议案。
第十二条 规章撤销案经市人大常委会会议审议通过后，应当在《青岛市人民代表大会常务委员会公报》和《青岛日报》上公布。
第十三条 备案规章审查处理终结后十日内，市人大常委会法制工作机构应当将审查情况或者处理结果告知提出审查要求或者审查建议的单位、个人。
第十四条 市人民政府法制工作机构应当于每年一月底前将上一年所制定规章的目录报送市人大常委会法制工作机构。
第十五条 本规定自2004年1月1日起施行。
新刑诉法第九十三条规定了我国羁押必要性审查制度:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”根据全国人大常委会的立法说明,该条旨在“强化人民检察院对羁押措施的监督,防止超期羁押和不必要的关押。”此规定是新刑诉法修订的亮点之一,不仅明确赋予了检察机关对捕后羁押必要性进行审查的工作职责,而且强化了检察机关对羁押措施的监督,有利于防止超期羁押和不必要的关押,对保障在押人员合法权益有重要的促进作用,在我国法治进程中具有重要意义。
一、羁押必要性审查制度的重要意义
(一)有利于尊重和保障被羁押人员的合法权益
羁押必要性进行审查是对宪法人权精神的具体体现,也是我国人权思想的重大进步。我国《宪法》明确规定了“国家尊重和保障人权”;修改的《刑事诉讼法》也充分贯彻了这一原则。根据宪法精神和人权精神要求可知,自然人在没有必须的羁押必要性的情况下应当不被羁押。“尊重和保障人权”的本质内涵就包括保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。“一捕到底、一押到底”的旧思想旧方式不利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。新刑诉法明确规定逮捕后的羁押必要性审查机制作为救济措施,能够充分保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益,体现了尊重和保障人权基本精神。
(二)有利于强化检察机关的法律监督职能,防止不当羁押
检察机关是宪法所规定的国家法律监督机关,其法律监督触角理应涵盖法律运行和诉讼程序的各个方面,但从目前的情况来看距离这一目标还相去甚远。检察机关承担着侦查部门报请逮捕案件的审查批准工作,这是对逮捕强制措施启动前的第一道审查。但在审查批准逮捕后,直至被羁押人结束羁押状态前这段时间内,却始终缺乏对羁押持续状态的有效监督。新刑诉法九十三条所赋予检察机关的羁押必要性审查职能,就相当于在原有批准逮捕审查之后增加了一道“第二防线”和“双保险”,使检察机关的法律监督触角从逮捕强制措施生效前延伸到了逮捕后的羁押状态,进一步拓宽了法律监督口径,有利于强化对“不应当继续羁押而继续羁押”和对“应当继续羁押而不继续羁押”的双重监督, 有利于减少羁押,防止长期羁押和不当羁押。
(三)有利于打击犯罪与化解矛盾的有机统一
我国正处于社会转型期,各类社会矛盾易发多发,因民间纠纷引发的刑事案件在整个刑事案件中占有相当比例。积极有效的推进刑事和解工作,化解社会矛盾,消除当事人之间的恩怨,促进社会和谐稳定是新形势下加强和创新社会管理的一个重要课题。捕后羁押必要性审查给检察机关提供了一条化解社会矛盾,参与社会管理创新的有效途径,因此检察人员应当积极转变观念,切实提高对该项工作的重视。检察机关的主要工作就是执法办案,对于那些捕后积极赔偿被害人经济损失或者在交纳赔偿保证金、取得被害人谅解,适用取保候审或者监视居住不致发生社会危性,有利于社会和谐的案件,在确保案件正确依法处理的前提下,及时变更强制措施,有利于帮助当事人化解积怨,消解当事人之间的相互仇视,修复被犯罪行为破坏的社会关系,从而促进社会矛盾化解,实现打击犯罪和化解矛盾的有机统一。
二、对新刑诉羁押必要性审查制度条文的思考和建议
(一)羁押必要性审查主体资格的思考和建议
虽然新刑诉法规定人民检察院对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人羁押的必要性进行审查,但具体到检察院的哪个部门,新刑诉法规定并不明确。最高人民检察院根据新刑诉法制定的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六百一十七条规定:“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责;审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的,可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。”
这一条款实际上建立了一种检察机关内部各职能部门分阶段负责、密切配合的联动机制。笔者同意这种以内部联动形式解决审查主体问题的模式,但笔者认为,羁押必要性审查工作主要应当由监所检察部门负责,侦查监督部门和公诉部门不应成为审查的主体,而仅应分别在侦查阶段和审判阶段承担辅助和建议的作用。
第一,侦查监督部门不适宜成为羁押必要性审查主体
一是检察机关侦查监督部门是批准逮捕案件的承办部门,如若再承担羁押必要性审查工作无异于“自我否定”。在实践中,除少数人民法院依法决定逮捕的案件以外,其他所有的逮捕案件都需要由侦查监督部门批准决定。也就是说,绝大部分因被逮捕而羁押在监管场所的犯罪嫌疑人、被告人都是经侦查监督部门批准决定逮捕的。在这种情况下,如果再要求侦查监督部门承担羁押必要性审查工作,则难免受到原逮捕决定的影响,无异于“自己否定自己”,显然缺乏实施审查的动力。二是侦查监督部门权责行使要始终保持客观中立性。侦监部门是一个独立于办案部门的对批准逮捕进行审查的部门,其权责行使依赖于其客观中立性。但其客观中立性只是在审查逮捕这个阶段具备,一旦逮捕决定做出,其客观中立性立即消失。失去了客观中立性的羁押必要性审查显然无法取得应有的效果。三是侦监部门职权行使需要受到有效监督和约束。侦监部门负责批准逮捕工作,如若再赋予羁押必要性审查工作,无法保证其权力行使会受到有效约束,这样必然会导致其自由裁量权的扩大,甚至给外界造成“说捕就捕,说放就放”的误解。
第二,公诉部门不适宜成为羁押必要性审查主体
公诉部门的工作往往是围绕着如何顺利完成诉讼来开展的,其对羁押必要性审查的启动动力不足。公诉部门承担审查起诉和出庭支持公诉两个阶段的工作。在审查起诉阶段,对犯罪嫌疑人强制措施的审查是案件审查的重要部分。如果公诉部门在审查起诉阶段发现不当羁押的,应根据新刑诉法第九十四条和第九十五条的规定即行变更,而不存在根据第九十三条进行羁押必要性审查的问题;在法庭审判阶段,一方面由于在审查起诉阶段已经对强制措施进行了审查,此时难免对羁押必要性已形成心理预设,缺乏再次进行审查的动力。另一方面,公诉部门在审判阶段往往“具有强烈的追诉心理,难以在审查中保持客观中立的立场”,这一显著的倾向性也成为公诉部门实施羁押必要性审查的不利因素。
第三,羁押必要性审查主体建议应当由监所检察部门承担
首先,监所具有承担该项工作的先天优势。如果坚持整体的联系的方法看待问题就会发现,无论是侦查阶段还是审判阶段,被羁押的犯罪嫌疑人都是被关押在看守所内。这就为监所检察部门承担羁押必要性审查创造了条件。监所检察部门能随时准确的了解在押人员的态度变化、认罪悔过程度,甚至主要案情和诉讼进程等羁押必要性审查的各个审查要素,也只有监所检察部门才能够全程不间断的予以考察和掌握。第二,实践中监所检察部门一直承担着羁押期限检察工作,且工作重心始终放在看守所羁押的过程中。不久前,最高人民检察院监所检察厅在全国检察机关监所检察系统开展了“久押未决案件清理”专项活动,取得了良好的阶段性成果。这都说明,监所检察部门是有条件、有责任承担起羁押必要性审查工作的重任的。第三,监所检察部门不是主要办案部门,其中立客观的主体身份相对于侦监和公诉而言是一大优势。实践也证明,由监所监察部门负责羁押必要性审查较为适宜。笔者建议可以先行开展由监所检察部门为主导的进行羁押必要性审查试点工作,进行可行性和科学性研究。
笔者建议应当建立以监所检察部门为主导的,侦监、公诉部门紧密配合的联动机制,这样才能将羁押必要性审查工作真正的落实好。具体实施时应该在捕后的侦查阶段,由侦监部门与监所部门互相配合,以监所部门为主审查,侦监部门提供犯罪嫌疑人案件的基本信息,监所部门结合在押人员在看守所的情况以及是否有影响羁押的疾病等情形,根据侦监部门提供的事实与证据,作出决定;在移送审查起诉之后,由公诉部门将审查起诉过程中掌握的犯罪嫌疑人或被告人的悔罪、赔偿等具体情况提供给监所部门,监所部门根据犯罪嫌疑人在看守所的情况以及是否有影响羁押的疾病等情形,根据公诉部门的意见,作出决定。这样,即排除了各种不利因素,又可以使三个部门紧密协调配合,能够充分实现检察业务资源的优化整合,充分发挥各个检察部门的法律监督的优势,避免一个部门监督不力的现象,从而实现检察机关法律监督与保障人权的目标。
(二)对羁押必要性审查的对象的思考和建议
根据新刑诉法的规定,对羁押审查的对象是“被捕后的犯罪嫌疑人、被告人”。从条文分析审查对象应为符合逮捕条件的犯罪嫌疑人、被告人,但考虑到司法实践的操作性,故而认为此处的对象主要是已逮捕的轻微刑事案件犯罪嫌疑人、被告人,具备主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪,且有自首、认罪态度好等法定、酌定从轻情节,同时可能判处三年以下有期徒刑,具有取保候审或监视居住条件,对其改变强制措施也不致再危害社会的犯罪嫌疑人、被告人。应绝对排除累犯、惯犯以及故意杀人或买凶伤人、涉黑涉毒等恶性犯罪案件的犯罪嫌疑人和被告人。
(三)对羁押必要性审查后的处理情况的思考和建议
根据新刑诉法第九十三条的规定,对羁押必要性进行审查后,如果检察院发现不需要羁押的,则“应当建议予以释放或者变更强制措施”。从条文中可以看出,对不需要羁押的,人民检察院是“应当”而不是带有自由裁量权的“可以”提出建议;同时,提出监督意见的方式规定为“建议”而非强制性要求的“决定”,这主要是从监督角度考虑的,既考虑了监督的性质、特点,不代替其他有关机关作决定,又体现了对于解除、变更羁押措施的慎重。而关于“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”的规定,建立了一个反馈机制,无疑增强了检察院的法律监督效果,其意义更是在于不仅有利于保护在押人员的合法权益,有效缓解看守所的羁押压力,又有利于促进社会和谐与公正执法。但如果公安机关不予以配合时应该如何办理呢?笔者认为此时应当将情况报送上级检察机关,由上级检察机关和同级公安机关协调处理,这样可以保障该措施的顺利实施。
(四)对逮捕后羁押必要性的审查范围的思考和建议
逮捕后羁押必要性审查解决的是对犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押。因此,其审查的重点与批准逮捕时的审查侧重点有所不同,其范围应当包括:一是案件事实、证据或者法律发生变化,犯罪嫌疑人、被告人不可能再被判处徒刑以上刑罚,即可能被判处拘役、管制或免于刑事处罚的,或者不构成犯罪或判处无罪的。二是犯罪嫌疑人、被告人真心悔过,可能被判处徒刑宣告缓刑以下刑罚,采取取保候审、监视居住不致再危害社会的;犯罪嫌疑人、被告人近亲属积极退赃或者积极赔偿经济损失,有效控制损失,并得到被害方谅解的;犯罪嫌疑人、被告人有立功表现并经查证属实,对其取保候审、监视居住不致再危害社会的。三是犯罪嫌疑人、被告人是否可以适用简易程序审理的案件,当事人和解的公诉案件,附条件不起诉的案件,未成年人刑事案件。四是犯罪嫌疑人、被告人是否患有严重疾病、生活不能自理,是否是怀孕或者正在哺乳自己的婴儿的妇女,或者系生活不能自理的人的唯一抚养人的,不宜继续羁押的。五是犯罪嫌疑人、被告人是否会干扰证人作证,毁灭、伪造证据或串供,在传讯的时候能否及时到案等;是否会继续实施新的犯罪,是否会对被害人、举报人、控告人实施打击报复,是否企图自杀或逃跑等,变更逮捕强制措施后,有无再次发生社会危险性的可能。六是其他不予羁押不致再危害社会的情形的。
