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山东省青岛市人民政府


青岛市教育督导暂行规定
市政府



第一条为加强对教育工作的行政监督，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 教育督导是指为保证国家教育方针、政策和法律、法规的贯彻执行及教育目标的实现，由教育督导机构代表本级人民政府对下级人民政府的教育工作和下级教育行政部门及学校的工作进行监督、检查，评估和指导。

第三条 本规定适用于本市行政区域。

第四条 教育督分分为综合督导、专项督导和经常性检查。

第五条 教育督导和范围包括中小学教育、特殊教育、幼儿教育、职业教育、成人教育、市属高等教育及各类民办教育。
受本级人民政府或同级教育行政部门的委托，教育督导机构可对前款规定之外的教育工作进行督导。

第六条 青岛市人民政府及名区（市）人民政府设立教育督导机构，其办事机构设在教育行政部门，代表本级人民政府执行教育督导工作。

第七条 青岛市教育督导机构的主要职责是：
（一）对各区（市）人民政府的教育工作、名区（市）教育行政部门的工作、青岛市教育行政部门所属学校的工作和其他办学单位的教育工作进行监督、检查、评估和指导；
（二）统一组织和协调对各级各类教育的检查，评估和指导；
（三）拟定教育督导工作的规章制度和实施方案，并组织实施；
（四）指导全市教育督导工作，总结推广教育督导工作的经验，并组织开展对教育督导的科学研究；
（五）组织教育督导人员的培训。
名区（市）教育督导机构的职责由各区（市）人民政府参照青岛市教育督导机构的职责制定。
第八条 教育督导机构设专职督学；根据工作需要，也可聘请督学，聘期两年，可连续聘任。
专职督学和聘请的督学具有同等职权。

第九条 专职督学分为主任督学、副主任督学、督学和助理督学，其任免按国家行政机关人事管理权限程序办理。
专职督学应接受国家教育行政部门或省教育行政部门组织的培训。
聘请的督学由同级教育行政部门提名，征得上级教育行政部门同意后聘任。

第十条 督学由本级人民政府颁发督学证，持督学证进行 督导。

第十一条 专职政治瞠应具备下列条件：
（一）熟悉国家教育方针、政策和法规，热爱社会主义教育事业；
（二）具有大学本科以上学历或同等学历（各市、区从事小学督导的督学学历可在中师以上），有较高的教育理论水平；
（三）从事教育工作十年以上，熟悉教育教学业务，并有一定的管理能力；
（四）坚持原则，公正廉洁；
（五）身体健康，能胜任教育督导工作。

第十二条 聘请的督学除具备专职督学的条件外，还应具备以下条件：
（一）已正式离休或退休；
（二）男性年龄不超过六十五击岁，女性年龄不超过六十周岁；
（三）曾担任过处级（区、市级聘请督学为科级）以上领导职务或具有高级专业技术职称；
（四）具有二十年以上教育工作的经历，且在当地具有较高威望。

第十三条 督学应按照客观公正、实事求是的原则，依法行使以下职权：
（一）对督导范围内的教育工作进行检查、评估和指导；
（二）批评、罅违反教育方针、法律、法规和违背教育规律的行为，并可责令其限期改正；
（三）列席被督导单位的有关会议，参加有关教育活动，对教育工作者的政治业务素质、工作情况和学生的学习状况进行考核，并可提出干部任免或奖励建议；
（四）要求被督导单位提供与督导事项有关的文件、资料，并听取工作汇报；
（五）对被督导单位进行现场调查。

第十四条 督学在进行督导工作后，应向被督导单位通报情况，提出意见和建议；对有较严重问题的单位，由教育督导机构下达《督导通知书》，指出问题，责令限期改正，并可对其进行复查。

第十五条 被督导单位对《督导通知书》提出的要求，应在限期内作出答复，并将改进情况和采取的措施书面报告教育督导机构。

第十六条教育督导机构或督学完成督导任务后，应向本级人民政府、教育行政部门及上级督导机构报告督导结果，提出意见或建议，必要时可向社会公布。

第十七条 被督导单位及其有关人员有下列行为之一的，由教育督导机构给予通报批评，对直接责任人员或单位主要负责人，视情节轻重，建议其主管部门给予相应的行政和纪律处分：
（一）无故不执行教育督导机构或督学提出的督导措施的；
（二）阻挠、拒绝督学依法行使职权的；
（三）打击、报复督学的；
（四）其他阻碍督学依法行使职权的。

第十八条 督学在履行职责中徇私舞弊、滥用职权的，由有关部门视其情节轻重，给予相应的行政处分。

第十九条教育督导机构对经督导确认，在教育工作中取得显著成绩的单位和个人，可建议有关部门给予表彰和奖励。

第二十条 本规定具体执行中的问题，由青岛教育委员会负责解释。

第二十一条 本规定自发布之日起施行。



1994年4月21日
目前司法会计工作中存在的问题及对策

庞建兵


摘要：司法会计在我国应用于司法实践已有十余年的历史了，然而不容忽视的是目前司法会计并不为很多司法界人士所熟悉，造成实践中出现了许多不合法现象。笔者从对司法会计的认识、司法会计鉴定主体、鉴定客体（资料）、鉴定要求、鉴定范围、鉴定依据、鉴定结论及鉴定技术标准等方面进行了总结，并提出了相应的对策，以期对司法实践有所帮助。
关键词：司法会计 司法会计检查 司法会计鉴定

自八十年代中期，我国在检察机关设置司法会计专业技术门类至今已有十余年的历史。十几年来，司法会计工作从无到有，从局部、部分省市地区而遍及全国；司法会计专业技术队伍也日益壮大；司法会计技术在诉讼中的地位和作用也日益突出，司法会计也得到了较大的发展。然而，不容忽视的是，司法会计工作中也存在一些问题，这些问题一方面严重影响了司法会计在诉讼中作用的充分发挥，另一方面也严重阻碍了司法会计学科的发展。笔者对此略作一总结，以期引起重视。
一、 对“司法会计”的认识问题。
对“司法会计”，司法实践中存在着一些误解。有人认为，“司法会计”就是“司法会计鉴定”；有人认为，“司法会计”只是司法会计专业技术人员的事情；更有人认为，案件破了是侦查工作搞的好，案件破不了，是司法会计技术没跟上，是“司法会计”确定的方向不准确，是司法会计鉴定结论定性没定准。这些认识，不仅是错误的、片面的，而且在司法实践中也有很大的危害。
司法会计是司法技术中的一个专业门类，它是指司法机关在侦查、审理涉及财务会计业务的案件中，为了查明案情，对案件所涉及的财务会计资料及相关财物进行的检查活动或对案件中的财务会计专门性问题进行鉴别、判定的诉讼活动。从这一概念可以看出，司法会计简单来说就是指司法机关依法主持进行的会计检查和会计鉴定活动。这就说明，司法会计不仅仅是司法会计鉴定，它还包括司法会计检查活动。实际上，在一个具体的案件中，往往不一定需要进行司法会计鉴定，而需要进行司法会计检查，也就是常说的查帐和查物。在经济犯罪案件的侦查中，司法会计检查是必不可少的一种十分有效的侦查取证措施和技术手段，它的目的就是为了发现犯罪线索，收集犯罪证据，同时也为进行司法会计鉴定提供检验资料。
司法会计检查和司法会计鉴定作为司法会计的基本内容，它们之间存在着一定的区别。从法律依据上说，刑事诉讼法第101条规定“侦查人员对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体应当进行勘验或者检查。在必要的时候，可以指派或聘请具有专门知识的人，在侦查人员的主持下进行勘验、检查”，这是司法实践中依法进行司法检查的法律依据，对司法会计检查来讲也是适用的。从本条的立法本义来看，法律规定了进行司法检查的主体是侦查人员。因此，司法会计检查的主体也只能是侦查人员。只是在某些案件的侦查过程中，对于一些专业技术性的问题，当侦查人员解决不了的时候，往往需要指派或聘请具有司法会计专业知识的人员参加。也就是说司法会计专业技术人员可以受指派或聘请参加检查，但是即使在这种情况下，司法会计技术人员仍然不能成为司法会计检查的主体，其所进行的检查活动是在侦查人员的主持之下所进行的，是一种司法会计技术协助。而司法会计鉴定是依据刑事诉讼法第119条规定进行的，该条规定“为了查明案情，需要解决案件中的某些专门性问题的时候，应当指派或聘请有专门知识的人进行鉴定。”从本条来看，进行鉴定活动是有专门知识的人在受指聘后依法独立进行的活动，也就说明司法鉴定活动的主体是鉴定人员。上述分析说明，司法会计检查与司法会计鉴定的法律依据和实施主体是明显不同的，必须加以区分。那种认为“司法会计”就是“司法会计鉴定”的认识是极其片面的，它不仅削弱了司法会计在司法实践中的功效，而且也混淆了司法会计检查和司法会计鉴定的主体，致使在司法实践中形成了案件破不了或定性不准时就一味地归结到司法会计技术人员身上的错误看法。
针对目前司法实践中对“司法会计”了解不多、认识不清的这种状况，应加强对司法人员的有关司法会计知识的培训。对于侦查人员的培训，重点应放在司法会计检查方面，主要使其掌握基本的司法会计检查方法和检查技巧，使其在案件侦查过程中能够进行查帐、查物，以提高其侦查取证能力，以便全面、及时地收集证据。同时还应培训一些司法会计鉴定的基本知识，主要使其了解鉴定的范围、鉴定所能解决的问题、鉴定的有关程序和手续、鉴定资料的收集、提取和送检等知识。对于起诉人员和审判人员应重点培训有关司法会计鉴定和司法会计文证审查的基本知识，使其掌握基本的鉴定原理，了解司法会计鉴定的范围、司法会计鉴定结论的审查评断内容和方法，使其在审查起诉和审判过程中，能够顺利地审查案件中包括司法会计检查笔录、司法会计检验报告、司法会计鉴定结论等在内的文字证据资料和有关的财务会计资料，正确地运用证据进行起诉和审判。
二、 司法会计鉴定实践中存在的问题及对策
1、 鉴定主体不合法。我国法律虽然规定了鉴定的权限，但没有明确相应的监督管理机制，致使鉴定主体资格规定不具体，随意鉴定、擅自鉴定的现象较为普遍。在司法会计鉴定中，鉴定主体不合法的主要的表现有：
1） 不具备鉴定资格的人进行的鉴定。司法会计鉴定是一项专业性很强的技术工作。只有具有司法会计专门知识并经过有关部门考核认可，并授予鉴定权的人才能依法进行鉴定。司法会计鉴定不同于一般的会计鉴定和审计鉴定，它不仅需要掌握会计、审计的专门知识，而且要具备有关的法律知识如诉讼法、证据法、刑法、民法，还需要具有一定的侦查知识和鉴定知识。因此，在司法实践中，应严格按照有关的规定指聘具有鉴定资格和相应专业技能的人员来进行，以保证鉴定的客观、真实、可靠，以维护法律的尊严。
2）无鉴定决定权的主体指聘的鉴定。按照刑事诉讼法的有关规定，对于案件中的鉴定结论应当告知犯罪嫌疑人。在实践中，当犯罪嫌疑人对鉴定结论不满或认为对自己不利时，往往要求重新鉴定。对于犯罪嫌疑人和亲属所提出的鉴定或重新鉴定的要求或申请，司法人员往往不能够正确地行使权力，而片面地理解了刑事诉讼法关于“犯罪嫌疑人对鉴定结论的知情权”，让犯罪嫌疑人自己或亲属、辩护人找鉴定人，由其自己送检。这样做的后果是形成了对犯罪嫌疑人十分有利的鉴定结论，有的鉴定结论甚至与司法机关委托的鉴定结论截然相反，给案件的正确处理带来很大的阻力和困难，加之一些人为因素，往往使犯罪嫌疑人没有受到应有的惩罚。
根据鉴定原理，在刑事诉讼中，有权决定鉴定的只能是司法机关。犯罪嫌疑人和其亲属有提出鉴定要求和申请重新鉴定的权利，而没有自己决定鉴定的权力。在司法实践中，司法人员应很好地把握这一原则，对于犯罪嫌疑人及其亲属提出的鉴定申请或要求应进行认真的审查，认为申请、要求合理的，理由正当确需鉴定或重新鉴定的，由司法机关依法指聘鉴定或重新鉴定；经审查认为不需要鉴定或重新鉴定的，则驳回请求、要求，并告知其理由，而不应让犯罪嫌疑人、亲属及辩护人选择鉴定部门、鉴定人，以避免不必要的麻烦，给案件处理带来不利的影响。
3）侦查、审判部门的自侦自鉴、自审自鉴。自侦自鉴、自审自鉴是违背法制原则的违法行为，但是在司法实践中还很普遍。尤其是在司法会计工作中，由于很多人不了解司法会计工作，认为“司法会计”无所不能，司法会计技术人员既可以参与案件的侦查活动，又可以进行鉴定活动。实际上，就刑事诉讼的侦查阶段来讲，如果司法会计专业技术人员参与了侦查活动，参与了讯问、调查取证工作，进行了查帐、查物工作，那么，该司法会计专业技术人员从实质上讲已经是一个侦查人员了，他所进行的活动是侦查活动，这就象一个懂电脑的侦查人员对计算机犯罪案件进行侦查一样，只是具有某一个方面的专业知识，其活动是侦查活动。这种情况下，如果案件需要进行司法会计鉴定，该司法会计专业技术人员则不具备鉴定主体的法律要求，而应另行聘请鉴定人员来进行鉴定。这是一个法制原则。在另外一种情况下，如果司法会计专业技术人员受指聘参加了查帐、查物工作，进行了司法会计检查活动，那么在这个案件中如果需要进行鉴定，该司法会计专业技术人员仍可以进行鉴定，这符合法律的要求。因为其虽然参与了查帐、查物，但其活动是在侦查人员的主持下进行的，是以自己的专业知识为侦查人员提供司法会计技术协助，他本身在案件中无侦查权、调查权，不是侦查主体，所以他作鉴定是合法的。
在司法实践中，应明确区分进行司法会计检查和司法会计鉴定的主体，严格把握“侦鉴分开”、“审鉴分开”的原则，以促进司法的公正。
2、 鉴定资料不完备、不齐全。在司法会计鉴定中，鉴定结论的可靠性、真实性是建立在鉴定人员对完备、充足的资料进行客观检验的基础之上的。鉴定资料是鉴定的客观物质基础。资料不完备、不充分所作出的鉴定结论也就不全面、不客观、不真实。司法实践中，由于送检人员一般对司法会计鉴定不了解，不知道应该送检哪些资料，往往所送检验的资料不充分、不齐全，对所需要确认的会计事项不能构成完整的记录，从而退卷或需要补充鉴定资料，影响了鉴定的顺利进行，拖延了时间，不利于案件的及时处理。
鉴定资料完备、充足且具有可检验性是司法会计的前提之一。办案人员在送检中，应根据需要解决的问题，合理取舍送检资料。在司法实践中，案件中涉及到的财务会计资料很多，但并不是所有的财务会计资料都可以做为司法会计鉴定的资料。送检人员在送检时应把握好以下三个原则：第一，鉴定资料是在案件所涉及的财务会计活动中形成的财务会计资料。这一原则体现了证据的相关性。案件所涉及到的财务会计活动所形成的财务会计资料往往客观、全面地记录着犯罪行为人的犯罪行为以及会计行为、财务行为。对这些财务会计资料进行检验是司法会计鉴定人员的主要任务，也是形成司法会计鉴定结论的主要依据。第二，鉴定资料必须是由司法机关经法定程序提取的财务会计资料。这是财务会计资料客观、真实的法律保证。在司法会计鉴定中，鉴定人员本身并不对送检资料的客观真实性进行审查，这应由司法机关来保证。因此，在送检时，送检的资料应该是经司法机关认可、收集和提取的财务会计资料。第三，鉴定资料必须是有必要而且是经过运用司法会计专门知识能够解决专门性问题的财务会计资料。这是保证司法会计的可能性的一个原则。司法会计鉴定有其自己独特的方法和原理，运用这些方法、原理必须能够解决所送检材中的专门性问题。如果通过运用司法会计的方法和原理不能够解决案件中的专门性问题，那这些资料不能作为司法会计鉴定的资料。如对于财务会计凭证中有关涂改、填写字迹和签名字迹的认定问题，运用司法会计知识显然解决不了，而只能运用文验技术来解决。
3、 鉴定要求太笼统，不明确、不具体，有些鉴定要求甚至超出了鉴定人员的职责范围。实践中，这一问题表现的较突出。送检人员在送检时，往往提不出一个恰当的鉴定要求，很笼统，很不明确，如“要求对某某案进行司法会计鉴定”、“要求对某某案中的财务会计专门性问题进行司法会计鉴定”、“要求对犯罪嫌疑人的行为是贪污还是挪用及其数额进行司法会计鉴定”。出现这种情况的原因是送检人员不了司法会计鉴定到底能够解决哪些问题，不了解鉴定的有关原理。
对于以上的情况，受理案件时，受委托的单位或人员应要求送检人员提出明确的鉴定要求，在提不出明确的要求时，鉴定人员应在听取案情介绍或简单阅卷后和送检人员一起修正鉴定要求。对于超出鉴定人员职责范围的，如对行为人的行为进行法律定性的问题，认定是贪污还是挪用的问题，鉴定人员应予以拒绝，并说明理由。
4、 鉴定范围不确定。由于目前在司法会计鉴定中无统一的技术标准，所以司法会计鉴定到底能够解决案件中哪些专门性问题很不确定，在实践中也存在很多问题。常见的有，一是硬性规定只要是贪污、挪用案件都必须进行司法会计鉴定；另一种是不作规定，是否需要进行鉴定由案件的承办人员自己决定。这些做法，在实践中造成的后果，一是本身并不需要进行鉴定的案件而进行了鉴定，既浪费了人力、物力、财力，也妨碍了案件的及时解决；另一种情况却造成应该进行鉴定的案件因没有及时鉴定，不仅贻误了战机，而且在很多情况下没有及时固定、提取有力证据，使犯罪分子有可乘之机，往往逃避了打击。
要从根本上解决这一问题，唯一的途径是尽快制定相关的司法会计技术标准，来具体规定哪些案件中的哪些财务会计问题需要进行司法会计鉴定。在尚无司法会计技术标准之前，在确定是否进行司法会计鉴定时，应根据案件的具体情况和案件中其他证据的情况，结合司法会计鉴定的技术特点来进行确定。基本的原则是，当涉及到有关的财务会计技术问题时，应提请进行司法会计鉴定。即涉及到下列问题：有关的会计处理方法及会计核算结果是否真实、正确、合理；财务会计错误的关系；财务会计错误对财务过程的影响；资产损失的金额；各类会计要素的实际核算结果等。
5、 鉴定的依据不科学、不充分。目前，在笔者所见到的司法会计鉴定文书中存在一个主要的问题是鉴定的依据不科学、不充分，最主要的表现是在鉴定中引用证人证言、被告人供述与辩解、其他类型的鉴定结论和本身需要经过司法会计鉴定来确认而并未经确认的有关财务会计证明材料（书证）。笔者认为，将上述证据资料做为司法会计鉴定的依据是不恰当的。其理由是：第一，证人证言、被告人供述与辩解、其他类型的鉴定结论及有关的书证材料，在未经法庭查证属实之前，其本身是否可靠是不确定的，其本身往往也是需要经过包括司法会计鉴定结论在内的其他证据来加以证明的。如果在鉴定中将这些本身需要证明的“待证事实”作为司法会计鉴定的依据，那司法会计鉴定所作出的结论也是不科学、不可靠的。一旦其中的某一项证据被否定了，那司法会计鉴定结论也就站不住脚了。因此，不应将其作为司法会计鉴定的依据。第二，司法会计鉴定的依据只能是案件所涉及的有关财务会计资料及相关财物。这是司法会计鉴定的物质基础。由司法机关提供的作为鉴定资料的财务会计资料及财物是在案件财务会计活动过程中形成的，司法会计人员通过对其的检验，可以发现、查明有关的财务会计事实。第三，利用证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等作为依据的理由不能成立。实践中很多司法会计技术人员之所以引用证人证言等作为鉴定依据的理由是，如果不引用则无法做出结论。这种理由不能成立。如果不依据证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等资料而无法作出结论的话，这本身就说明此案不具备进行司法会计鉴定的条件，不应进行司法会计鉴定。因此，没有必要引用证人证言、被告人供述与辩解、鉴定结论等作为依据而作出一个结论。这种做法的后果是将司法会计鉴定书写成了“侦查终结报告”，其危害性很大，它混淆了司法会计人员与侦查人员、办案人员的职责，使办案人员往往依赖于司法会计技术人员，凡“案”自己不去从证据上下功夫，而是依赖于司法会计鉴定。
6、 鉴定结论回答了法律定性问题。这一问题在目前不很普遍，但其危害较大。从检察机关开展司法会计工作的十几年来看，目前对于这一问题基本上已形成了共识，即司法会计鉴定结论本身不回答法律定性的问题。但是，在司法实践中，由于某些领导、某些办案人员不懂司法会计，往往要求司法会计技术人员解决是否贪污、挪用的法律定性问题。尤其是在一些疑难案件中，案件的定性往往需要从有关的财务会计帐面的反映情况来分析，而有些司法会计技术人员一方面是迫于领导的旨意，而另一方面也自认为自己是专家，是能人，也就从财务会计的角度作出了“贪污”、“挪用”的法律定性意见。更有甚者，在法院的审判过程中，由于法官对司法会计非常“生疏”，在涉及案件中的有关财务会计专门性问题的时候，往往聘请中介服务机构的人员来进行鉴定，而且在委托鉴定时就明确要求“鉴定是贪污还是挪用”。而中介服务机构的会计、审计人员不是从司法鉴定的角度，而是从审计的角度进行了确认，在结论中也就表述了是贪污还是挪用的意见，法院据此进行判决。这是一种严重违反法律原则的行为，有极大的危害性。在实践中，作为鉴定人员的司法会计专业技术人员和中介服务机构的会计审计人员，应坚持实事求是的工作原则，遵守鉴定人员的职业道德和职业纪律，科学、客观、公正、合法的进行鉴定，而不应做超出自己职责权限的事情。
7、 无统一的司法会计技术标准，造成同一类型的情况不能得到相同的解决。目前在司法会计实践中还未形成一个统一的技术标准，因此司法会计工作中的很多基本问题还无“法”可依，各省市、各地区、各专业技术人员对于相同的问题，往往其处理结果并不一致，造成实践中的很多混乱现象。这种状况轻者来说不利于司法会计工作和司法会计学科的发展，重一点来说则涉及到“公正执法”的问题。早在1992年，最高人民检察院在广西南宁召开全国司法会计工作会议时，已经成立了全国刑事技术标准化委员会司法会计检验技术分委员会（筹备会），但由于多方面的原因，司法会计技术标准的制定工作一直未能有效地进行。目前，从主观条件来说，在检察系统内已经培养和造就了一批专家型的专业技术队伍，制定司法会计技术标准的主观条件已经具备；从客观上讲，司法会计实践也亟需有一个技术标准来规范司法会计工作。因此，应尽快组织力量进行司法会计技术标准的制定工作。
除以上所涉及到的问题外，在司法实践中还存在一些问题，如鉴定书的制作不统一、不规范，对司法会计鉴定结论的评断与运用无章可循，很不规范、很不科学等。这些问题的解决都有赖于司法会计技术标准的制定和实行，也有赖于司法会计监督管理机制的建立和有效运行。

（发表于《侦查》杂志2001年第2期）
（作者单位：最高人民检察院 中国检察出版社）