探高效普法之路
---对基层普法工作的调查与思考
李涛
（西南民族大学法学院2003级2班 成都 四川 610225）
一、 前言
为我国法制建设，推进依法治国进程起重要作用，被誉为“举世独创”的全民普法在经历了二十年的实施后，已经进入了相当重要的阶段。是继续进行？还是就此罢休？如果要继续进行，又如何保持和增进全民普法工作对提高社会成员法治观念以及建设有中国特色社会主义法制国家的确实作用？使普法工作更加高效？这是摆在我们国家法学者甚至是全社会面前的又一重大课题。
二、调查的背景及基本情况
党的十三大提出了社会主义初级阶段的理论，把“高度民主、法制完备”作为建设有中国特色社会主义民主政治的一项基本内容和实现国家长治久安的重要保证，并提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程”的思想，推动了法制建设向纵深发展。自1985年国家开始有计划地有步骤地进行以政府主导各阶层成员参与的全民普法。1985开始的“一五普法”其主要目标是，以法律启蒙为主，使社会成员了解一些基本的法律常识，填补他们在这些方面的空白。这一任务完成后又开始了以强调宪法为核心，以专业法为重点，针对不同主体进行有区别的法律知识的普及为主要目标的“二五普法”。其后还先后开展了“三五普法”和“四五普法”，随着普法工作的不深入开展，其主要目标也从强调以领导干部为重点对象，加强依法行政、廉政建设到注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，推动行政政府向服务性、法制性政府转变。1985至2005全民普法工作在历史的时空里穿梭了整整二十个年头，“四五普法”结束后，全民普法续存论对全民普法废除论的战胜，迎来的是第五个五年普法的启动。要胜利地完成以“把推动年度普法依法治理工作与‘四五普法’总结验收相结合，与研究制定‘五五普法’规划相结合，与全民法制宣传教育二十周年宣传活动相结合，广泛开展法制宣传教育，整体推进依法治理，不断增强全民法律素质，努力提高全社会法制和管理工作水平，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协同发展，全面建设小康社会，创建和谐稳定的社会环境和人文法治环境”这样一个目标，就有必要对前四个五年普法工作进行全面的剖析。为此，我们在去年的小调查的基础上又于今年寒假期间进行了较大规模的调查活动，希望通过调查活动能明晰前期普法取得的成效和暴露出来的而又急需解决的问题，找到一条具有普遍适用性的基层普法之路，以期对“五五普法”法制建设有一些启示和推动作用。
此次调查活动历时一个多月，涉及多个单位、部门以及广大学生，具体有：县人民法院、县人民检察院、县司法局、县一中、县二中等等。从收回的调查问卷来看，调查对象既包括党政机关及其工作人员、企事业单位和职工，也包括中小学教师和学生；还有农民、个体户以及无业人员；既有具有大学本专科以上学历的也有初高中文化程度的，甚至是小学文化程度的人员。涉及面比较大，使调查具有很强的真实反映性。在调查方法上，有直接到各单位部门、企事业单位、学校找负责人、领导访谈，也有标准化的问卷调查，还有私下的个别探询，使访谈的深入性与问卷调查的普遍性相结合，使收集的材料达到直接性、真实性、全面性和客观性的要求。而就调查问卷和访谈问题本身而言，力求深入性、真实性、清晰性的全方位的统一：真实性，在问卷调查上尽量避免使用诱导性词语，在访谈上由于被访谈人员对调查者并没有戒心，因而得到的回答基本上是事实的真实反映；清晰性，上用语明确，舍弃模棱两可；深入性，无论是调查问卷还是访谈问题都力求能全面深刻地反映出问题。
这次问卷调查是分两部分完成的，一份问卷是专门针对在校学生设计的 ，另一份是针对一般社会成员随机非抽样进行的。前一份共发出合格问卷450份，后一份共发出合格问卷530份，两份问卷共回收984份，回收率为91.1%，其中的有效问卷是422份和482份共计904份，占回收问卷总数的91.9%。通过对这些统计数据以及其他访谈结果的分析，我们既看到了20年来普法工作取得的成就也发现了一些表面和深层的不足及问题。
三、全民普法取得的成效
通过此次的摸底调查可以看出前四个“五年普法”主要取得了如下的成果：
（一）、社会成员对法律的认知水平有了极大的提高，法律的权威性得到了加强。
在回答问卷中“我国的根本大法是什么”时，正确率高达97.9%，而在回答“你是否了解我国现行宪法的内容”这样一个问题时，有57.4%的人回答“基本了解”，24.2%的人回答“部分了解”，还有2%的人回答“完全了解”，三项合计是83.6%。社会成员对根本大法——宪法的了解已经达到了相当的高度，而且还有85.6%的民众知晓我国正在建设社会主义法制（治）国家。这充分说明社会成员对宪法的重视和对依法治国的认同和接受，而这种认同和接受也已经具备了一定的深度，在回答“你希望依法治国的最好结果是什么时”，有78.3%的人回答“实现社会 的稳定和有序以及经济的持续发展”，同时还有17.4%的人选择了“实现民主宪政”。 法作为工具，要实现阶级统治和社会管理的职能，就必须具备相当的权威性——在社会成员当中。虽然在被问到“你为什么要遵守不公正的法律”这个问题是有超过半数（64.5%）的人选择了“不遵守要受到制裁”这样的选项，但是，当他们面对“如果觉得法律不公正你会怎么办”时，只有10.9%的人选择了“不遵守”，而绝大部分人的回答是“遵守”。这足以说明，作为依法治国硬件的法的权威性正在迅速地提升，而这样的提升将会使法律在社会生活中的作用相应地得到加强，将有利于新问题、新纠纷的解决，促进社会的稳定发展。而社会成员对法律的认知水平的提高将既有利于国家胜利实现其国家意志实现阶级统治和社会管理职能，也有利于社会成员充分利用法律以实现自身的利益，同时对政府、国家进行有效的监督，使社会更加健康有序发展。
（二）、法律在社会生活中的重要性被充分地意识。早在二十世纪就有人提出：不懂法律的人将是二十一世纪文盲的特征之一。在当今知识经济高度密集的社会里法律现身于社会生活的各个方面，没有法律将步履唯艰。因此，基于这样的认识，社会成员在心理上有着强烈的对法律知识的渴求。突出地表现在回答“你认为法律与自己目前或将来的生活的关系如何”时，有高达78.2%的人选择了“重要”，另有5.8%的人选择了“非常重要”，共计83.2%。社会公众已经在实际上比较充分地意识到法律在未来生活中的重要作用。这样一种渴求心理又转化成了对法律知识的主动了解和学习。为了知悉这种需求心理，我们在问卷中设计了这样两道题：A.“政府是不是应该在民众中多举办一些普法性质的活动”，得到的结果是：89.5%的人强烈要求“应该”，只有9.4%的人觉得“不应该”，基本比例是9:1。也就是说在10个人中就有9个人希望了解到更多的法律知识。而在回答“你认为学校应不应该开设法律知识课”时，有92.3%的人持肯定态度，都认为应该加强对青少年法律知识的普及，希望自己的后代能够成为一个知法、懂法，能够用法律维护自己的合法权益的现代人，而不是近似于一个法盲，因不懂法而犯错误。通过对在校学生的调查问卷的分析比较发现，在校学生对法律的兴趣非常的浓厚，绝大部分同学同样希望学校最好能开设诸如针对大学生的法律基础知识课。最起码应该多在他们中间进行一些真正的普法教育。长达二十年的普法工作已经开始在社会公众的心理上构筑起一幢法律知识的大厦，使法律开始深入人心，成为生活中的必不可少的一部分。这种对法律的重要性的认识将成为民族基因世代遗传下去，这种对法律重要作用意识的觉醒将使法律在公众心理的分量加重，将促使人们自觉地守法、用法，促使人们从根深蒂固的以怨抱怨的纠纷解决的方式中走出来，从而转入法制的轨道上来，将进一步发掘出法律在社会生活中的作用，为依法治国建设社会主义法制（治）国家打下坚实的社会民众意识基础，促进民主法制的建设，加快社会主义和谐社会的实现。
（三）、运用法律手段保护自己合法权益的法治观念和权利意识逐步产生。二千多年的实践告诉我们，以暴制暴，同态复仇的纠纷解决机制并不能很好地解决矛盾，有时甚至会使矛盾升级，最后出现“世仇”（即因某一代之间的纠纷转变成为相继几代人之间的仇恨，世代不相往来）。而建国以来特别是改革开放以来的法制建设，法律知识的普及，法律素养的培植已经使社会公众逐渐地意识到，只有法律才能真正的解决纠纷和矛盾，也只有法律才能真正地维护自己的饿合法权益。法律开始由纸上的条文和规范渐渐地容入社会公众的现实生活中，法律在社会生活中愈来愈加生机勃勃。这突出地表现在：1.社会成员开始由被动地接受法律知识转向主动地学习法律知识。这一点从他们对法律知识课的开设以及对普法教育性活动的渴求就可获知。2.社会成员开始由无选择地接受法律知识到有目的有选择地学习掌握法律知识。早先，人们只是很迷糊的知道法律的重要性却并不会运用法律。因而也不知道那些法律于己是有利的，便“来者不拒”一股脑的全部接受。随着普法的深入，人们越加注意对于自身有关的法律的吸收。这一点从人们回答同样问题不同的正确率中就可以反映得出来。比如说，农民和家政服务人在回答“保姆在为顾主干家务时不幸用花瓶砸伤路人，医疗费是有保姆负担还是由顾主负担”时的正确率明显高于其他职业的人；而学生在回答“不满14周岁的幼女自愿发与一男性甲（满14周岁）发生性关系，问甲是否构成强奸罪”时的正确率又明显高于其他人。这样一种情形将有效地节省普法资源，提高普法的成效。3.社会成员开始由心理层面的接受学习法律知识到行为层面的学习运用法律。法律条文和规范只是文字性的，只有当它们被遵守和运用才能充分地发挥作用，同样法律条文和规范被公众学习记忆下来也不能发挥较大的效用。因此，只有把死的法律条文和规范运用到真实的社会生活中去法律才不会成为摆设，才能真正发挥其不可替代的作用。为此，我们设计了“当你认为自己的合法权益受到侵犯时，首先想到的解决办法是什么”这样一个问题。结果显示有66.8%的人首选“去法院告状”，另有15.0%的人愿意“找政府解决”4.50%的人选择了“忍耐”，5.80%的人选择“和侵害者争吵，进行报复”，另有7.90%的人愿意“私下和对方和解”。可以看出运用法律去捍卫自己正当权益成为人们的主要选择。4.社会成员的权利意识由无到弱逐步生长。在调查外一次邻里纠纷中纠纷一方由于另一方私改下水管道致使墙壁渗水，在争吵中频繁的使用“你已经侵犯了我的合法权益，你有义务防止水的渗漏，你要是再这样我可以到法院告你去！”；而在与在校学生交谈中我们也得知，学生信件被老师扣留，上课时被责令罚站的事件很少发生了，因为他们已经意识到老师没有权力剥夺自己的合法权益。这一点在我们的调查问卷中也得到了相应的反映。“假如你到法院告状你是基于什么目的”，对这一问题的回答有高达76.8%的人选择了“维护自己的合法权益”，另有9.3%的人回答的是“通过法律惩治对方”，更有3.9%的人选择了“实现法律正义”；而在回答“保姆在作家务时不幸受伤，雇主是否应该负担保姆的医疗费”时近94.0%的人觉得雇主应该负担。社会成员的权利意识正在觉醒。
四、普法中存在的问题之分析与解决
政府发动并主导，全民参与的全民普法相继开展了有二十个年头，取得了举世瞩目的伟大成就。但是在看到成就的同时不可否认的是，在成就的背后由于一些固有的传统思想的影响以及政治经济制度等因素，普法工作依然存在着相当的问题，有些问题还相当的尖锐。
（一）、外在因素
地方政府认识不高，不够重视。通过走访调查发现，很多兼具普法、法制宣传职能的政府单位、部门一心只放在如何为本单位创收怎样提高政绩上，而并没有把普法工作列入工作计划当中。有些单位是临时想起临时办，有些单位是检查来了即时补办，而有些单位干脆不办，到了年终时再凭空捏造材料。整个县里一年365天几乎没有什么像样的普法活动，把普法经费挪做他用。通过“你一年内接受过的普法或法制宣传活动有几次”这样一个问题的回答我们就可以清楚的知道活动开展的具体情况。在这个问题上“一次都没有接受过”的比例高达84.7%，只有10.1%的人“接受过1——2次”，这显然与社会成员高达百分之九十的对此类活动的需求是相脱节的，彼此间存在着巨大的矛盾，而因此，提高这些地方政府单位部门的认识和重视程度是有必要的也是迫切的。这就要求国家应该在制度上明确这些单位部门的普法责任，把普法工作的成绩纳入到政绩考核的范围内，使之成为晋升、提拔的条件之一。
我国经历了二千多年的封建社会，封建残余仍然很浓重，官僚作风，浮夸风，欺上瞒下，花架子，走过场等形式不良作风依然严重，官员的官本位思想比较根深蒂固。官员在思想上认为对社会成员的普法教育，提高民众的法律水平就是“开化民众”，将不利于官员的领导、管理，是在为自己培养“掘墓人”。虽然经过“三五普法”，但是官员的法律意识并没有得到很大的提高，法制观念依然相当的薄弱。仍然以高高在上的领导者自居，相信“言出法随”，强烈地夸大权力与法的对立。因为害怕失去权力而不情愿的开展普法工作，把普法工作当着没有办法的任务，为了完成任务而完成任务，其效果可想而知。因此，必须想方设法改变地方官员的权力顾虑，改变他们的陈旧观念，国家应该加强对地方官员的法制教育力度，培养他们的法律意识，法制观念，教会他们正确的分析权力与法的关系，变不情愿的普法为主动的普法。
组织机构的不健全，普法经费的不足，缺乏评价标准。在基层负有普法、法制宣传职责的有“法制办”、“人民法院”、“人民检察院”、“公安局”等单位部门，但是现实中除了“法制办“外其他单位部门很少履行过这样的职责，由于缺乏一个领导机构，因此对于这些单位部门的不作为“法制办”
也并有多少办法，只能听之任之。在调查过程中很多的单位部门都一再强调：不是他们这些单位部门不想履行自己的职责，而是缺乏履行的条件，每个单位都有本身的法定职能，而要举办一次普法或法制宣传活动从策划到实施需要大量的人力、物力、财力，最重要的是经费的短缺，致使无法履行这些职责。而由于没有一个领导机构，没有一个评价标准，没有将普法成绩纳入到政绩的考核范围，因此这种情况也就不能引起政府的注意，便一直存在着得不到改变。因此，国家有必要设置一个机构，统一领导全国的普法工作，并把普法工作开展的好坏作为单位部门工作成功与否的标准之一，国家财政部要在经济上给予大力的支持，设立专项经费，专门用于普法工作的开展。要制定一套比较完整具有实用性的检验手段和标准，例如，在量上原则性的规定每个单位开展普法工作的次数，在质上预先设定一个标准体系，然后在检查之时通过诸如问卷调查之类的方法在量和质方面进行摸底调查，把统计结果与评价标准体系进行参照，以检验各单位和部门普法活动开展的质量。当前，全国开设有法学专业的高校已超过四百所，各大院校拥有超过几十万的法学院学生，这些学生拥有较强的理论基础，同时也具有相当高的普法热情。在大学生就业形势不容乐观，大学生缺乏实践能力的境况下，各地方政府完全可以利用寒暑假学生回家，其他社会成员又相对赋闲之际，组织学生积极广泛地参与到普法的工作当中去，以利用法学学生的知识优势和热情。这样，学生能学以致用，巩固自己的知识，增强自身的实践能力，而普法单位和部门有能解决人手上的缺乏，同时还能在普法成效上有一定的提高。
地方政府的官员有法不依，违法不究，执法不严，司法不公，廉政建设差，使民众对政府缺乏信心，影响普法工作的开展和普法成效。地方政府远离中央，甚至远离省政府，上层对其监管力度小，地方主义色彩严重，而政府官员甚至是党员干部法律意识不强，为民服务观念淡薄，遵纪守法，依法办事，依法维护合法权益的自觉性不高。而且基层关系纵横交错，容易导致以言代法，以权压法的不良现象的产生，将直接损害社会成员的利益，损害政府的形象。在回答“你认为我县的法律执行状况如何”时，选择“较好”的只有不到百分之十（8.9%）的人，大部分的人都选择了“一般”（52.4%），两项合计才61.3%，却有38.7%的人分别选择了“较差”和“不好”。这说明社会公众对政府依法行政，公正司法的满意程度依然不高，而一直令社会成员深恶痛绝的腐败现象也是一个焦点问题，这些问题如果不得到和好的解决，政府在民众心中的形象将越来越差，而政府的领导力也势必削弱，普法工作也就很难开展取得成效。因此，国家必须进一步加大反腐昌廉的力度，加强廉政建设，肃清干部队伍，加强组织建设。对地方政府官员进行科学的任用，减少本籍官员在本地为政。加强政府官员的依法行政力度，加大对行政违法的惩治力度，在经费和地位上确保司法的独立地位，同时加强在司法领域的反腐建设，以保证司法人员的清廉性，提升他们在民众心中的正义形象，增强民众的政府和法律的信心。
（二）、内在因素
1、普法侧重一方主体---社会成员的义务,而忽视他们的权利.通过调查我们发现在普法中过于强调民众的接受义务,轻视民众的接受的选择的权利.而在普及的法律中和条文中则更多的是涉及社会成员的义务.只告知社会成员有什么义务,禁止为什么样的行为,而非告知社会成员有什么样的权利,如何运用这些权利.究其原因,一是官方主体对普法工作及其重要意义并没有足够清醒的认识,仍停留在机械地完成任务阶段;二是官本位思想的影响,官方主体仍认为对社会成员普法只是单纯的为了是公众能够遵纪守法,做一个"安分"的人,从而更有利于他们的统治.因此,有必要再次重申普法与依法治国和建设社会主义法制(治)国家的密切关系,重申法律的重要作用,同时切实转变地方官员的官本位思想和权利意识,培养他们的服务意识,公仆意识,在具体工作中要注意对权利意识的普及对民众权益的有效维护,将权利义务结合起来.
2.侧重法律条文的灌输,忽视法律素质的养成,普法形式单调,缺乏生动性与活泼性.现实中很多普法活动的举办形式是或把一些法规.法条印制成册发给社会公众,或挂几张宣传海报,或是开个会由个别领导在台上一再强调要求民众一定要遵纪守法,不要违法,大讲特讲空洞的话,而不涉及真正的法律.形式相当的呆板,其结果往往是宣传单丢得满地是,听讲话的要么忙自己的事,要么在打瞌睡,没有起到丝毫的作用,反增反感情绪.其实法律是一种理念,是一种法律思维.人的认识水平及既是有限的又是无限的.无限的表现在人能够认识事物的本质---形成法律理念;有限的则表现在人的精力有限不可能认识完所有的单个事物---人不可能将所有的法律条文都记住.因此,只有培养社会公众的法律思维,才能是法律真正进入民众的生活中去,而单纯的条文灌输久而久之只能增加民众的负担,为此社会成员对兼具活泼生动性的普法有着极大的期盼.因此,必须加大对民意的调查与吸收,采用他们喜闻乐见的形式开展普法工作,切实改变发条的单纯灌输为法律素质的养成.比如在村村通的基础上,在中央电视台广播台的节目中增设威权提示栏目,地方新闻媒体,报刊杂志也应多办一些诸如"今日说法"式的法制节目,开展诸如有奖问答,征文比赛之类的活动,把过去的单纯的发条文改为请人现身说法等一些为社会成员乐于接受乐于参与,能形成互动性的形式上来,同时尽可能办一些法制课程,通过课程切实提高人们的法律素养.
3.缺乏针对性,只管普,不论吸收,只重普及率轻视效果.某知名法学教授曾看到过一本发给或者要求农民购买的有该省司法厅编印的"农村普法读本"其中汇编的第一部法律是,而第二部法律竟然就是.通过调查我们知道在该县也同样存在这样的问题,本来普法活动开展的就少,而难得开展的也只是为了完成任务而不情愿开展的,往往不分是什么法,针对的是什么对象,对所有的人都普及同样的法律,不论民众主体是否用得着.为此,我们必须加强普法的针对性和科学性,针对不同的主体的不同需要普及不同的法律,在不同的时候对不同的人进行普法.比如说就不能象上面说的那样,对农民普及,而对个体工商户普及有关土地承包方面的法律,对学生普及合同法.而应该根据不同主体的切实需要普及他们急需的法律,在农忙时节普及有关种子,化肥等生产资料方面的法律知识,而在农闲时普及有关婚姻,财产等方面的法律.使普法能真正的对受普者得到实惠,起到切实有效的作用.使普法资源真正发挥作用而不被浪费.
针对这些情况,我们觉得普法法的制定应该提上议事日程，并且尽早地制定出来。在这部法律中首先要明确普法基本原则，比如：普法广泛原则、普法实效原则等。其次，要对普法法律关系进行规定，明晰普法法律关系的主客体和内容，尤其要明确普法工作的法定领导机构，以便统一领导全国的普法工作，同时具体规定各地方政府相应的职能单位和部门，明确这些主体在普法中的职能，还要赋予另一方主体---社会成员的权利，对失职和违法行为做出严格的责任规定。而国家还应该在制度和经济上给予必要的保障。唯有这样，普法工作才能确实落到实处，才能走上规范化的道路，才能真正地为法制建设和和谐社会的建设起到切实的推动作用。
五、结束语
由于时间上的紧迫和能力上的不足，本调查在各个方面都着实存在着缺陷，写本调查也只是希望能起到抛砖引玉的作用，不足之处还希望大家指教。在此对给予本次调查指导的西南民族大学法学院的黄薇老师表示感谢！
中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定（地方大学项目）
中国 国际开发协会
中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定
（地方大学项目）
（签订日期１９８６年７月１日 生效日期１９８６年９月３０日）
中华人民共和国（借款人）与国际开发协会（协会）于１９８６年７月１日签订本协定。
鉴于：借款人确实弄清本协定附表２所述项目的可行性及优先性，已请求协会就该项目提供资助。
鉴于协会同意，特别是以上文为基础，按照本协定所规定的条款和条件，向借款人提供信贷；
因此，本协定的缔约双方现协议如下：
第一条 通则；定义
１．０１节 １９８５年１月１日出版的《国际开发协会开发信贷协定通则》（《通则》），删除第３．０２节最后一句外，其余全部内容亦构成本协定不可分割的一部分。
１．０２节 除非上下文另有规定，仍按《通则》和本协定的“序言”中各自所用词汇的解释，下述新增词汇，则具如下定义：
（ａ）“专用帐户”系指本协定２．０２节（ｂ）款中提及的帐户；
（ｂ）“国家教育委员会”系指借款人的国家教育委员会或其任何继承者；
（ｃ）“省”系指参加执行本项目并列在本协定附表４中的省、自治区及直辖市；及
（ｄ）“地方大学”系指本协定附表４中所列的大学及其它学院。
第二条 信贷
２．０１节 协会同意按照本开发信贷协定所规定或提及的条款和条件，向借款人提供一笔以多种货币计算的总额相当于一亿零八百万个特别提款权（ＳＤＲ１０８，０００，０００）的信贷。
２．０２节 （ａ）本信贷金额可根据本协定附表１的规定从信贷帐户中提取，用于支付已发生的（如协会同意，亦可用于将发生的）为本协定附表２所述的本项目所需要的并应由本信贷款项支付的商品与服务的合理费用。附表１可经借款人与协会的同意，随时修改。
（ｂ）为实现本项目的目的，借款人应按协会所满意的条款和条件，在一家银行设立并保持一个美元专用帐户。该专用帐户的存入和支付，均应符合本协定附表５的规定。
２．０３节 截止日期应为１９９１年１２月３１日，或由协会另定更晚的日期。对于更晚的日期，协会应及时通知借款人。
２．０４节 （ａ）借款人对尚未提取的信贷本金，应按百分之零点五（百分之一的二分之一）的年率，按时向协会交付承诺费。承诺费将从开发信贷协定签字日后六十天起始算，计算至借款人从信贷帐户中提取的款额或款项被注销的相应日期为止。
（ｂ）承诺费应：（ｉ）在协会合理要求的地方支付；（ｉｉ）不受借款人施加的或借款人领土内的任何种类的限制；及（ｉｉｉ）按《通则》第４．０２节而为本协定选定的货币，或按该节的规定随时指定或选定的其它一种或几种合格的货币交付。
２．０５节 借款人对已提取而尚未偿还的信贷本金，应按百分之零点七五的年率（百分之一的四分之三），按时向协会交付手续费。
２．０６节 承诺费和手续费每半年交付一次，在每年的２月１日和８月１日交付。
２．０７节 借款人应于１９９６年８月１日起至２０３６年２月１日止，每半年偿还一次信贷本金，付款日期分别为每年２月１日和８月１日。在２００６年２月１日以前，包括该期应付额，每期应付本金的百分之零点五（百分之一的二分之一），此后每期应付本金的百分之一点五。
２．０８节 根据《通则》第４．０２节的要求，现确定美利坚合众国的货币为规定的货币。
第三条 项目的执行
３．０１节 借款人承诺实现本协定附表２所阐述的项目各个目标。为此，借款人将通过国家教育委员会和各省，以应有的勤奋和效率，按照适当的教育、工程、财务及行政方面的惯例来实施本项目，并应按照需要及促使各省按照需要，及时提供项目所需用的资金、设施、服务及其它资源。
３．０２节 为协调、帮助本项目的执行，借款人应：（ｉ）保持一个为本项目而建立的“领导小组”，其人员配备、作用及责任应为协会所接受；（ｉｉ）促使各省保持一个为本项目而设立的“项目办公室”，或指定省高教局的一个现有单位负责本项目，其人员配备、职能及责任应为协会所接受；（ｉｉｉ）促使各省的所有大学，保持一个为本项目而设立的贷款办公室，其人员配备、职责及责任应能使协会所接受；及（ｉｖ）保持为本项目而设立的“中国专家审议委员会”及“国际咨询小组”，其人员、职能及责任应能使协会接受。
３．０３节 除非协会另行同意，本项目所需要并由本信贷款项资助的货物、工程及咨询专家服务的采购，应受本协定附表３中的规定制约。
３．０４节 借款人应按协会同意的选择程序与标准，给予本项目内的助学金。
第四条 其它约文
４．０１节 （ａ）借款人应按照健全的记帐惯例，保持或促使保持各种记录和帐户，恰当地反映出借款人负责实施本项目或项目的任何部分的部门或机构的业务活动、资源和开支的情况。
（ｂ）借款人应：
（ｉ）通过协会可以接受的独立的审计师，按照一贯运用的适当的审计原则，于每一财政年度对本节（ａ）段所提及的各种帐目包括专用帐户进行审计；
（ｉｉ）在收到上述审计报告以后，但在任何情况下不得晚于上述财政年度末的八个月，向协会提交一份经审计师证明无误的审计报告副本，其审计范围及详细程度应符合协会的合理要求；及
（ｉｉｉ）向协会提交其随时合理要求的涉及上述帐目及其审计和记录的其它资料。
（ｃ）对于根据费用清单从信贷帐户申请提款的所有开支，借款人应：
（ｉ）按照本节（ａ）段的规定，保持或促使保持能够反映这种开支情况的分立记录和帐目；
（ｉｉ）直至协会收到为信贷帐户的最后一次提款完成时的财政年度而作出的审计报告一年之后，保留能够证明上述开支的所有记录（包括合同、订单、发票、帐单、收据及其它文件）；
（ｉｉｉ）能使协会的代表检查这样的记录；及
（ｉｖ）确保上述分立帐目已包括在本节（ｂ）段所提及的年度审计中。审计报告内容并应包括上述审计师对这种分立帐目的独立意见书，以说明从信贷资金提取的这种开支是否被用于该资金的目的。
４．０２节 借款人应在借款人和协会所协议的日期前，对照借款人和协会所同意的执行指标，监督和评价实现项目目标过程中的进度。
第五条 生效日期；终止日期
５．０１节 在《通则》第１２．０１节（ｂ）款的含义范围内，特规定下述事宜作为开发信贷协定生效的附加条件，即借款人的国务院已批准本协定。
５．０２节 现规定本协定签字后第九十天的日期为《通则》第１２．０４节所要求的日期。
第六条 借款人的代表；地址
６．０１节 按照《通则》第１１．０３节规定，借款人的财政部长被指定为借款人的代表。
６．０２节 按照《通则》第１１．０１节的规定，现确定如下地址：
借款人方面：
财政部，
三里河，北京，
中华人民共和国
电报挂号： 北京电传：
ＦＩＮＡＮＭＩＮ ２２４８６ ＭＦＰＲＣ ＣＮ
协会方面：
国协开发协会，
１８１８Ｈ街，Ｎ．Ｗ．
华盛顿，Ｄ．Ｃ．２０４３３，
美利坚合众国
电报挂号： 华盛顿，Ｄ．Ｃ．电传：
ＩＮＤＥＶＡＳ ４４００９８（ＩＴＴ）
２４８４２３（ＲＣＡ）或
６４１４５（ＷＵＩ）
本协定的缔约双方，通过其各自妥善授权的代表，于上述规定日期，在美利坚合众国哥伦比亚特区，以各自的名义在本协定上签字，以昭信守。
注：本协定于一九八六年九月三十日生效。
中华人民共和国 国际开发协会主管东亚
经授权的代表 和太平洋地区的副行长
张 再 卡劳斯曼诺古
（签字） （签字）
附表１ 信贷款项的提取
１．下表列举由本信贷资金提供资助的品目类别，分配在每类别下的金额及将资助的每类别中品目支出的百分比：
类 别 分配的信贷金额（以相 支付占支出的百分
应的特别提款权计） 比（％）
（１）设备、书籍及 ８１，０００，０００ 国外支出的１００％
刊物 当地支出的１００％
（出厂价）和当地采
购的其它分项当地
支出的７５％；
（２）咨询服务，人 １６，２００，０００
员交流计划，
海外研究生及
考察
（３）未分配 １０，８００，０００
总 计 １０８，０００，０００
２．本附表中所使用的：
（ａ）“国外支出”系指以借款人以外的任何国家的货币支付的、在借款人以外的任何国家领土内提供的货物和服务的费用；及
（ｂ）“当地支出”系指以借款人货币支付的费用或在借款人领土内所提供的货物和服务的费用。
３．尽管有前文１段的规定，但不能对本协定签订日期以前支付的费用提款。
附表２ 项目的说明
本项目的目标是：（ｉ）通过对省大学的资助，帮助借款人发展省级高等教育事业；及（ｉｉ）继续支持扩大招生规模、改进教育规划及改革管理三个全国的教育目标。
本项目包括如下各个部分，但应服从借款人和协会在实现上述目标过程中所同意作出的经常的修正：
Ａ部分：通过提供房屋、家具及设备，专家服务、研究生助学金、培训和所需的其他有关投入物，实现：（ｉ）提高并改进毕业生的数量和质量，及（ｉｉ）改善省大学教学与管理的质量。
Ｂ部分：通过提供设备、专家服务、研究生奖学金、培训和所需的其它有关投入物，实现加强国家教育委员会和省高教局计划、管理能力。
本项目定于１９９０年１２月３１日完成。
附表３ 采购和咨询专家服务
Ｉ节、物品和工程的采购
Ａ部分：国际竞争性招标
附本附表Ｃ部分所规定者外，货物和工程均应根据合同进行采购，这些合同的授与应按照世界银行１９８５年５月出版的《使用国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》（《指南》）第Ｉ、Ⅱ节所规定的程序进行。
Ｂ部分：对国内制造商的优惠
按照本附表Ａ部分所述的程序进行的货物采购，中国制造的货物可享有一定幅度的优惠，但应符合及服从《指南》第２．５５和第２．５６段的规定及附件２的１至４段的规定。
Ｃ部分：其它采购程序
１．每件合同估值低于二十万等值美元，而其总额不超过五百万等值美元的品目或分组合同，可按照《指南》第Ｉ、Ⅱ节所规定的程序（不包括其中的第２．８，２．９，２．５５和２．５６段），在评定比较至少三家符合指南的合格供应商报价的基础上，通过按有限的国际竞争性招标程序签订的合同，进行采购。
２．总金额估价不超过五百万等值美元的书籍、期刊，总额估价不超过七百万等值美元的专有物品和其它为标准化所必需的物品，可通过直接签订议付合同进行采购。
Ｄ部分：协会对采购决定的审查
１．对招标文件、授标建议和合同定稿的审查：
（ａ）《指南》附件１的第２、４段所规定的程序，适用于估价相当于五十万以上等值美元的每项合同；但如拟使用专用帐户支付这种合同，则在第一次由专用帐户提款支付前，应根据《指南》附件１第２段（ｄ）的规定，将该合同抄件一式两份送交协会审查。
（ｂ）《指南》附件１第３和第４段所规定的程序，适用于前段规定未包括的每一项合同；但如似使用专用帐户支付这种合同时，则应按本协定附表５第４段（专用帐户附表）的要求，向协会提供合同抄件一式两份，连同该《指南》所规定的其它资料，作为向协会提交的证据的一部分。
（ｃ）上述（ａ）、（ｂ）段的规定，不适用于已经协会认可，根据费用清单由信贷帐户支付的合同。这种合同应按本协定第４．０１节（ｃ）（ｉｉ）的要求予以保存。
２．因此，现规定１５％为《指南》附件１第４段所要求的数字。
Ⅱ节、聘请咨询人员
为协助借款人完成本项目，借款人应聘用咨询人员，其资格、经历及聘用的条款及条件应使协会所满意。挑选这种咨询人员，应根据银行１９８１年８月出版的《世界银行借款人及世界银行作为执行人使用咨询人员指南》，按照协会满意的原则与程序进行。
附表４ 省级大学
除非借款人和协会另行同意，下面即为参加本项目的省级大学及省级参加者：
１．北京师范学院 北京
２．天津师范大学 天津
３．河北师范大学 河北
４．内蒙古师范大学 内蒙古
５．辽宁师范大学 辽宁
６．四平师范学院 吉林
７．哈尔滨师范大学 黑龙江
８．上海师范大学 上海
９．南京师范大学 江苏
１０．浙江师范大学 浙江
１１．安徽师范大学 安徽
１２．福建师范大学 福建
１３．江西师范大学 江西
１４．山东师范大学 山东
１５．河南师范大学 河南
１６．湖北师范大学 湖北
１７．湖南师范大学 湖南
１８．华南师范大学 华南
１９．广西师范大学 广西
２０．四川师范大学 四川
２１．贵州师范大学 贵州
２２．云南师范大学 云南
２３．西北师范学院 甘肃
２４．青海师范大学 青海
２５．东北师范大学 吉林
２６．华中师范大学 湖北
２７．西南师范大学 四川
２８．陕西师范大学 陕西
２９．河北大学 河北
３０．山西大学 山西
３１．内蒙古大学 内蒙古
３２．辽宁大学 辽宁
３３．延边大学 吉林
３４．黑龙江大学 黑龙江
３５．苏州大学 江苏
３６．杭州大学 浙江
３７．安徽大学 安徽
３８．江西大学 江西
３９．郑州大学 河南
４０．湘潭大学 湖南
４１．贵州大学 贵州
４２．云南大学 云南
４３．西北大学 陕西
４４．宁夏大学 宁夏
４５．新疆大学 新疆
４６．深圳大学 广东
４７．北京工业大学 北京
４８．太原工业大学 山西
４９．上海工业大学 上海
５０．福州大学 福建
５１．山东工业大学 山东
５２．广东工业学院 广东
５３．广西大学 广西
５４．天津医学院 天津
５５．哈尔滨医科大学 黑龙江
５６．上海第二医科大学 上海
５７．湖北医学院 湖北
５８．重庆医科大学 四川
５９．新疆八一农学院 新疆
６０．四川农业大学 四川
附表５ 专用帐户
１．本附表所使用的
（ａ）“类别”一词系指本协定附表１第１段表格中列举的将由本信贷款项支付的包括几个分项的一个类别；
（ｂ）“合格开支”一词系指为本项目所需并由信贷款项支付的货物与服务的合理费用的开支；及
（ｃ）“核准的分配额”一词系指按照本附表第３段（ａ）的要求，从信贷帐户提出后存放到专用帐户中的一笔相当ＳＤＲ５，０００，０００个特别提款权等值美元的金额。
２．除非协会另行同意，专用帐户应完全用于符合本附表所规定的合格支出。
３．在协会收到令其满意的专用帐户已正式开设的证据后，提取“核准的分配额”及随后为补充专用帐户而提取款项，应按下述要求进行：
（ａ）协会应根据借款人一次或数次申请一笔或数笔存款，直至达到核准的分配额总额后，代表借款人将借款人所申请的该笔或多笔金额从信贷帐户中提出，存入专用帐户。
（ｂ）借款人应在协会所规定的间隔时间向协会提出申请，补充专用帐户。根据这种申请，协会将从信贷帐户提取这种补充资金，存入专用帐户，其存入的总额应不超过应由专用帐户支付的合格开支的金额。每一笔这种存款均应由协会从信贷帐户按相应的金额提取。并且，按照本附表第４段的规定为这种存款申请而提供的证明应是正当的证据。
４．按照本附表第３段（ｂ）的规定，借款人每笔由专用帐户支付，并申请补充的金额，借款人应在提出申请之前或当时，向协会提供协会所合理要求的这类凭证和其它证据，以证明这种支付是符合“合格支出”的。
５．（ａ）尽管有本附表第３段的规定，下述二种情况无论哪一种情况先发生，协会均不继续向专用帐户存款：
（ｉ）协会已确定，借款人应按本协定第２．０２节（ａ）段的规定，直接从信贷帐户提取款项；或
（ｉｉ）当分配给本项目信贷未提取部分款项的总额，减去协会根据《通则》第５．０２节的规定而作出的任何尚未支付的特别承诺的金额，等于“核准的分配额”的相应金额的两倍。
（ｂ）因此，从信贷帐户提取未提取部分的信贷时，应遵循协会通知借款人时所指定程序进行。进一步提取这种款项，则应在协会认为满意后并达到满意的程度，则认为截止通知之日，专用帐户中的存款余额已经用来支付合格费用的支出后方可进行。
６．（ａ）如协会在任何时候确定，任何一笔由专用帐户的支付：（ｉ）在支付上或金额上不符合本附表第２段的规定；或（ｉｉ）根据本附表第４段的规定所提供的证明材料不能证明其为合格支出时，借款人应一俟接到协会的通知，存入专用帐户（如协会这样要求，退回协会）与这种不合格或不合法的金额或部分金额相等的一笔金额。在借款人存入或退回这种款项前，协会将不再继续向专用帐户存款。
（ｂ）如协会在任何时候确定，专用帐户的任何未清偿的款项不得继续用于支付合格支出，借款人一俟接到协会的通知，应立即将这笔未清偿金额退回给协会的信贷帐户。
补充信件１
（１９８６年７月１日）
中华人民共和国
国际开发协会
１８１８Ｈ街、西北区
华盛顿，哥伦比亚特区２０４３３
美利坚合众国
事由：信贷号１６７１—ＣＨＡ
（地方大学发展项目）
挑选进修人员的程序与标准
尊敬的先生：
谨提及中华人民共和国（借款人）同国际开发协会（协会）于同一天签订的开发信贷协定的第３．０４节，现确认，挑选进修人员的程序与标准将在本信件附件中描述。
请在下面确认栏里签字，以示对上述所提事宜的同意。
中华人民共和国
经授权的代表
张 再
（签字）
确认：
国际开发协会
经
东亚和太平洋地区副行长
卡劳斯曼诺古
（签字）
附件 中国地方大学项目人员开发计划
本项目中的人员开发包括三项活动内容：
１．人员进修—当地和国外
２．考察团—国外
３．专家服务—当地和国外
Ａ．人员进修
１．人员进修计划的总目标是，在６０个项目院校的约６３５个系中，平均每系完成６个学位获得者，或具有相同水平的学者。目前全部在职人员为５８，０００人以上，持有教授、副教授及讲师职称的略低于二分之一（２８，１６５），这部分人被称为有职称人员，并代表着进修人员的主要来源。人员进修计划，要求：（１）剔除年过６０岁的有职称人员；（２）年龄低于６０岁有职称人员中的２０％，由于其它原因应属于不合格范畴，如年龄、健康或缺少基础教育；以及（３）改变视为合格的其他人员（目前无职称）的比例。结果表明，略多于２５，０００名人员有资格成为进修人员。需求方面一开始就将目标定为每系６名，即对预计的目前学位已获得者、正在攻学位者及师范院校教育／心理系每系增加的两名进行了调整。总需求估计为３，３７４名或为合格人员供给的１３％。这个比例是重要的，因为各学校由于进行培训而有可能失去这部分比例的人员，但仍不中断教学。现行约１∶６的教师／学生比进一步证明，弥合人员空缺是有能力的。
２．人员进修计划包括国内和国外进修两部分，并将利用除信贷外的其它资金来源。据估计，全部人员进修的７５％将在国内进行。自１９８１年始，中国重点大学实施硕士、博士生规划的迅速发展，使得有可能实施上述方案。在任何可能的情况下，人员进修均应在国内进行，但在中国实施学位制不够成熟的学科领域，应在国外进行人员进修。即使有合适的国内人员进修计划的领域，一个系内混有国外学位获得者，将对进行更加严格的教学计划大有裨益。
３．本计划包括的提供国外部分的人员进修资金来源的三种渠道是：（１）信贷；（２）项目大学同国外院校的人员交流计划；及（３）政府派遣人员进修的其它计划。本计划包括从８０％硕士生及２０％博士生到５０％硕士生及５０％博士生，这种硕士生、博士生的不同比例取决于计划的能力和合格人员的供给情况；参照了过去项目和其它计划的经验，本计划中每一学位所需学习年限亦有所不同，硕士生为１．８年，博士生４．０年。最后，每年每一进修人员的估计费用亦不同，国内费用每年１，５００美元，由信贷款项资助的每个进修人员，国外费用１２，０００美元（该数字低于以前项目中的１５，０００美元，并与实际执行经验相符）。将所有资金来源，国内和国外人员进修费用汇总一起，人员进修计划总费用估计为３，２８０万美元（９，２５０万元）。其中由信贷资助的总额为１，２１０万美元（３，３９０万元）。
Ｂ．考察及讲习班
４．将提供总计７５０，０００美元用于国内或国外集体培训，在这种情况下，人员进修可能不是最有效或教育上最良好的培训方式。在总额７５０，０００美元中，５００，０００美元是以外汇形式提供的信贷款项，用以支付出国考察和讲习班以及为国内讲习班聘请国外教师。相当于２５０，０００美元将由当地资源提供，用于在国内举办的讲习班。出国考察和各种讲习班对于改善大学管理来讲，尤为需要。
Ｃ．专家服务
５．预想进行两种类型的专家服务：（１）与学科有关的专家访问各个系及（２）管理专家访问学院、省高教局及国家教委。无论是国内或是国外的专家，均由中外专家评审委员会和国际咨询小组审查，国家教委批准同意。选任外国专家的细则，亦由国际咨询小组的秘书处办理。申请专家通常由系或学校提出，但亦可由中外专家评审委员会、国际咨询小组或外资贷款办公室确定。本项目共需２４０人／月国外专家和４００人／月国内专家。这个总数是按将得到援助的系数（６３５个系）制定，而中、外专家的比例的确定则基于：（１）对提供国内合格专家的估计，（２）对国外专家的接受能力及（３）本项目财务的制约。对于上述表明的专家服务人月数，（国外专家２４０个人月，国内专家４００个人月）必须加上国际咨询小组和中外专家评审委员会以及秘书处所提供的服务。
补充信件２
（１９８６年７月１日）
中华人民共和国
国际开发协会
１８１８Ｈ街、西北区
华盛顿，哥伦比亚特区２０４３３
美利坚合众国
事由：信贷１６７１—ＣＨＡ
（地方大学项目）
监测本项目进程的执行指标
尊敬的先生：
谨提及中华人民共和国（借款人）同国际开发协会（协会）于同一天签订的开发信贷协定的第４．０２节，并确认监测本项目进程的执行指标将在本信件所附的附件中予以规定。
请在下面确认栏中签字，以示你方同意上述内容。
中华人民共和国
经授权代表
张 再
（签字）
确认：
国际开发协会
由
东亚及太平洋地区副行长
卡劳斯曼诺古
（签字）
附件 中国地方大学项目
监测及评价院校的目标指标
指标 实际 拟议中目标
（１９８４） （１９９０）
扩大数量
增加的全部大学生注册入学数 ２００，０００ ２６０，０００
增加的研究生注册入学数 ５，０００ ２０，０００
管理（效益）的改进
学生：教师员工比例
师范大学 ５∶１ ８∶１
其他大学 ７∶１
实验室利用率 ５０％ ７５％
教室利用率 ６０％ ８５％
每周图书馆开放时数 ５０ ８０
走读生（占大学生的％） ２％ １０％
人员开发
降低平均师资年龄 较现年龄减
少３—５年
增加师资中硕士的％ ２％ １５％／ａ
增加师资中博士的％ 小于１％ ３％／ａ
降低助教的％ ３３％ ２０％
课程与教学法
需要讲授的实验课的％
大学基础课 ８０％ ９５％以上
大学专业课 ６０％ ８０％
降低必修课的％ ６５％ ５０％
提高实习 不足 更多些
提高选修课程 １０—１５％ １５—２０％
增加讨论方式的应用 几乎无 更多些
增加视听材料的应用 几乎无 更多些
与主修课有关的选修课程 很少 更多些
每人每周办理图书馆书籍
借来册数 小于１ １．５
将大学本科生主修专业的选定
推迟至第二年进行 很少 更多些
师范大学
教学实习的周数 ６ １０—１２
教育／心理课占总教学
时数的％ ６—７％ １０％
引进主修两门专业 不可能 可能
／ａ：包括那些具有相当该学位水平的教师。
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