我国的政府采购模式尚存缺陷
文章来源：中国经济时报
发表时间：2005年5月27日
作者： ■谷辽海
选择什么样的采购模式更有利于控制和规范公共消费行为，管理好公共资金，提高采购效率，实现公共政策目标，在各个国家和地区都不尽相同。
美国政府采购模式分集中采购和分散采购两种。采购金额在２５００美元以内的实行分散采购，采购金额在２５００美元以上的实行集中采购。韩国在中央政府设立采购供应厅，是世界上实行集中采购模式的典型代表。我国香港地区政府采购也实行集中采购制度，只有小额物品由各部门分散采购。
对于分散采购模式，我们都不陌生。过去，我国长期实行各部门、各单位自行采购的模式。而集中采购模式，是指本级政府各部门所需要的货物、工程和服务由本级政府所设的集中采购机构统一实施。相对于分散采购来说，集中采购有自己的明显优势：一是有利于充分形成公平的竞争环境，实现物有所值的目标。二是增大采购规模和效率，降低成本，形成买方市场。三是有利于政府采购活动的监督和管理，防止暗箱操作。四是有利于国家对经济宏观调控，实现公共政策目标。五是有利于提高政府采购技术水平，向专业化发展，减少重复采购和浪费。但是，集中采购也有其局限性，缺乏灵活快捷，不能很好地满足使用部门的需求。
政府采购模式的选择，实质上是对政府采购效益和效率的选择问题。根据政府采购两种模式的各自特点，结合中国实际情况，我国《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。按照现行法律，凡是未被纳入集中采购目录以内、达到限额标准以上的采购对象，仍由各部门、各单位实行分散采购。据笔者理解，实际上，我国分散采购的还有许多尚未达到限额标准的采购项目。例如：《中央预算单位２００５年政府集中采购目录及标准》规定，除政府集中采购目录和部门集中采购项目外，各部门自行采购达到５０万元以上的货物和服务的项目、６０万元以上的工程项目。显然，在限额标准以下的采购对象，如果未被纳入政府采购目录，一方面是属于部门有权力自行采购；另一方面也是属于法律的真空地带，效力范围之外。可见，政府采购法还是存在着很大的缺陷。
实践中比较突出的问题是，也是灰色交易频繁曝光的重大建设项目，往往都发生在分散采购领域。由于没有法定义务将采购项目交给集中采购机构，采购人也就有机会与以营利为目的社会中介机构招标公司进行“合作”，提高采购预算和中标价格，从中赚取巨额的回扣和酬金（一般为２０－４０％）回报。
可见，法律的缺位为公共权力设租人和寻租人提供了“合法”的交易场所。根据政府采购法第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。财政部出台的行政规章，将集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，规定后者可以委托社会中介招标采购机构进行代理，所出台的《政府集中采购目录及标准》中，特别列出了部门集中采购的范围，其实质就是分散采购。
笔者认为，这种划分，严重违反了法律强制性规定。部门集中采购也是属于政府集中采购，为维护法制统一，必须委托集中采购机构代理。由于行政规章严重违反了上位法的规定，２００３年我国集中采购规模为１０２５亿元，占采购总量的６１％，然而自去年开始，我国的集中采购规模明显出现被逐渐压缩而分散采购规模不断扩大的趋势，而且愈演愈烈。这一现象的出现，除了行政规章突破法律框架之外，还有行政自由裁量权不受任何约束，导致集中采购和分散采购的定义越来越不确定。只要各单位、各部门有“特殊需求”的申请，监管部门就可以批准为部门集中采购，也就可以合法地规避法律的强制性规定。
政府依法设立集中采购机构就是要落实和推行集中采购制度，将原来分散在各采购人的采购权依法集中并赋予政府集中采购机构来统一行使和统一规范。然而，与立法初衷相违的是，采购制度实施后，招标代理公司如雨后春笋般地快速发展壮大，与各级政府集中采购机构并驾齐驱，形成了以营利为目的招标公司与非营利为目的各级集中采购机构共同代理政府采购业务的局面。前者虽然不属于我国政府采购模式之一，但法律没有禁止其代理政府采购业务。这样一来，我国政府采购的组织形式客观上也就包括了三类主体，即集中采购机构、各部门采购机构、以营利为目的招标公司。后一采购主体的业务量远远地超越了各级政府采购中心。这是非常不正常的现象。世界上一些政府采购制度比较成功的国家，很少有以营利为目的社会中介机构代理政府采购业务。由于中介机构依附于公共权力部门，行使着采购人的权力，客观上又躲避了法律的监督，从而演绎了一场场暗箱操作的黑幕，严重损害了政府采购在人们心目中的形象。为了规范政府采购的组织形式，我国的立法应禁止中介的招标公司代理政府采购业务。或者通过公开招标的政府采购方式选择几家社会中介机构代理政府采购业务。?(５)?
黑龙江省相对集中行政处罚权规定
黑龙江省人民政府
黑龙江省人民政府令第４号
《黑龙江省相对集中行政处罚权规定》业经二○一○年七月十二日黑龙江省人民政府第四十三次常务会议讨论通过，现予公布，自二○一○年九月一日起施行。
省 长 栗战书
二○一○年七月二十日
黑龙江省相对集中行政处罚权规定
第一条 为了依法开展相对集中行政处罚权工作，提高行政执法的综合效能，推进依法行政，加快法治政府建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》及国务院的有关规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 在本省行政区域内经国务院或者省人民政府批准由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（以下简称相对集中行政处罚权），适用本规定。
第三条 行政处罚权的相对集中应当遵循合法规范、协调统一、精简效能、管理与服务相结合的原则。
第四条 省人民政府是相对集中行政处罚权工作的批准机关。省政府负责法制工作的机构具体负责组织实施本规定，并负责全省相对集中行政处罚权工作的组织、协调、指导和监督。省编制、财政、住建、公安、工商、环保等部门根据各自的职能对相对集中行政处罚权工作进行业务指导和监督。县以上人民政府负责领导本地的相对集中行政处罚权工作，其负责法制工作的机构负责指导、规范本地的相对集中行政处罚权工作。
第五条 县以上人民政府具备下列条件的，可以申请开展相对集中行政处罚权工作：
（一）有关行政管理领域存在职责交叉或者相近的多个行政执法部门，或者因执法力量分散而影响执法效率；
（二）集中行使行政处罚权的部门是本级政府所属的一个行政机关，能够以自己的名义履行职责，并独立承担相应的法律责任；
（三）本级财政能够全额保障集中执法部门所需经费，该部门执法人员为国家公务员。
第六条 县以上人民政府经充分调研论证，可以制定开展相对集中行政处罚权工作方案，经本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要和申请文件，逐级上报省人民政府。县以上人民政府上报的开展相对集中行政处罚权的申请文件和工作方案，由省政府负责法制工作的机构会同省直有关部门按照国务院有关规定和本规定第五条规定的条件进行审查，必要时需进行实地考察。对符合规定的，由省政府负责法制工作的机构报请省人民政府批准，并报国务院法制办公室备案；不符合规定或者实际情况同申报材料出入较大的，不予提报，并通知申请机关。
第七条 县级以上人民政府开展相对集中行政处罚权工作的部门（以下简称集中执法部门）根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列职责：
（一）行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施；
（二）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；
（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的在城市街面和公共场所焚烧产生有毒有害和恶臭气体物质，未及时清运、处置建筑施工过程中产生的垃圾，未在指定地点倾倒、堆放和随意扔撒城市生活垃圾，在运输过程中沿途丢弃或者遗撒固体废弃物，运输装卸贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质，露天烧烤食品，在商业活动中以高噪声的方法招徕顾客，建筑施工、装饰装修噪声污染等行为的行政处罚权；
（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的无营业执照在道路或者广场等室外公共场所摆摊设点、走街串巷流动经营等行为的行政处罚权；
（七）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的占用道路从事经营活动以及在人行道内的道路交通违法行为的行政处罚权；
（八）履行省、市人民政府赋予的其他职责。
第八条 经批准开展相对集中行政处罚权的县以上人民政府需要在第七条规定的行政处罚权之外赋予集中执法部门其他行政执法职责的，应当报省人民政府备案。
第九条 对集中执法部门依照第七条和第八条规定取得和确定的具体权限，本级人民政府应当及时向社会公布。
第十条 行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经被调整出的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
第十一条 集中执法部门应当实行行政执法人员的执法资格认定、法律培训、定期轮岗和过错追究等制度，不断加强队伍建设，提高行政执法人员的政治、业务素质。
第十二条 集中执法部门的行政执法人员履行职务时，应当遵循下列行政执法行为规范：
（一）依法履行法定职责，不得越权执法或者推诿、放弃职责；
（二）查处违法行为时不少于两人，并主动出示省人民政府统一制发的行政执法证件，表明身份；
（三）举止文明，言语规范，装束严整，佩戴统一标识；
（四）耐心听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，不得因当事人申辩而加重处罚；
（五）发现违法行为，应当首先责令当事人改正或者限期改正，不得以罚款代替对违法行为的纠正；
（六）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，应当进行教育和疏导，不予行政处罚；
（七）实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；
（八）其他法律、法规、规章规定的行政执法行为规范。
第十三条 集中执法部门应当建立自由裁量基准制度，在规定的处罚种类和幅度内，合理细化其实施的具有自由裁量幅度的行政处罚权。
第十四条 违法事实清楚、证据确凿，并有明确的法律、法规或者规章为依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，以及依据《中华人民共和国道路交通安全法》实施的二百元以下罚款的行政处罚，集中执法部门可以依照简易程序，由行政执法人员当场填写行政处罚决定书交付当事人，并在两日内向所属部门备案。
第十五条 除按照本规定第十四条规定可以当场作出行政处罚决定的情形外，其他案件应当按一般程序立案。办案机构调查取证后，须经本部门负责法制工作的机构审核，再提交本部门负责人批准。对符合行政处罚听证标准的，在作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，并根据当事人的要求依法组织听证；对情节复杂或者违法行为重大需要给予较重的行政处罚的，本部门负责人应当集体讨论决定。
第十六条 集中执法部门依法实施行政处罚前，可以采取下列手段，有关单位和个人应当予以配合：
（一）进入现场检查或者进行调查，通过录音、录像、摄影，审查、调阅、复制有关资料，以及询问当事人和有关人员并制作笔录等手段，收集有关证据；
（二）在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本部门负责人批准，对违法行为所涉及的工具、物品、资料等先行登记保存，向当事人开具清单，并在法定期限内做出处理决定；
（三）依照法律、法规的规定，采取查封、扣押措施；
（四）依法集中行使的法律、法规、规章赋予的其他行政执法手段。对于易腐烂、变质的鲜活物品，原则上不能采取先行登记保存或者查封、扣押等措施；如遇紧急情况必须采取的，应当经本部门负责人批准，并对易腐烂、变质的鲜活物品及时作价变卖，变卖所得全部上缴本级财政。
第十七条 对违反《黑龙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二十条第二款规定，在树木、建筑物、构筑物、市政设施及地面上乱喷涂、乱刻画、乱张贴的行为，集中执法部门应当书面责令行为人按期清除污迹；行为人未按期清除污迹的，集中执法部门可以将喷涂、刻画、张贴内容中公布的通信工具号码书面通知省通信管理部门，中止该通信工具号码的使用。行为人接受行政处罚并消除违法后果的，可以提出恢复通信工具号码使用的申请，经集中执法部门认定后，书面通知省通信管理部门恢复号码使用。超过半年不提出恢复使用申请的，视为自动终止电信使用合同，由此造成的损失由违法行为人自行承担。
第十八条 集中执法部门应当严格执行国家和省规定的罚款决定与罚款收缴分离制度。对于没收和依照《黑龙江省罚款决定与罚款收缴分离和当场收缴罚款实施细则》的规定可以当场收缴罚款的，应当向当事人出具省财政部门统一制发的罚没票据。罚款、没收违法所得或者没收非法财务拍卖的款项，应当全部上缴国库。
第十九条 集中执法部门与有关部门之间应当相互支持，密切配合，经批准开展相对集中行政处罚权工作的县以上人民政府负责法制工作的机构应当组织相关部门，建立部门负责人联席会议制度，及时传递有关执法信息，并遵守下列规定：
（一）有关部门在行政管理中作出的与相对集中行政处罚权工作相关的行政审批（许可）等决定，应当在发布或者送达文书之日起三日内抄送集中执法部门，并为集中执法部门查对或者复制有关文件资料提供方便；
（二）有关部门在行政管理活动中，发现应当由集中执法部门实施行政处罚的情况，应当及时通知或者移交集中执法部门。集中执法部门应当依法处理，并向有关部门反馈情况；
（三）集中执法部门在日常管理和实施行政处罚的过程中，涉及当事人应当缴纳赔偿费、补偿费或者负有消除影响、恢复原状等其他民事侵权责任，或者需要对当事人作出本部门管辖权限以外的行政处理决定等情况，应当及时通知或者移交有关部门。有关部门应当依法处理，并向集中执法部门反馈情况；
（四）集中执法部门在实施行政处罚的过程中，需要有关单位进行技术鉴定、协助调查或者协助执行的，有关单位应当予以协助和配合；
（五）集中执法部门对未取得有关行政审批（许可）或者未按照行政审批（许可）决定实施的违法行为作出行政处罚决定，应当在送达文书之日起三日内抄送有关行政审批（许可）实施部门。经批准开展相对集中行政处罚权工作的县以上人民政府应当加强电子政务建设，逐步实现集中执法部门与有关部门之间执法信息的互通与共享。
第二十条 公安部门应当依法支持和保护集中执法部门履行职责，对阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的，公安部门应当及时依法作出处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 公民、法人或者其他组织应当支持相对集中行政处罚权工作，增强守法意识，主动维护社会管理秩序，积极配合集中执法部门依法查处违法问题。
第二十二条 省通信管理部门在收到集中执法部门中止号码使用的书面通知后，应当在五日内对其作出停机处理。对拒不配合执行中止号码使用的电信业务经营企业，由省通信管理部门依照相关规定处理。
第二十三条 集中执法部门和有关部门之间发生执法分歧，应当主动协商解决；协商不成的，任何一方都可以依据《黑龙江省规范行政执法条例》的有关规定提请共同的上一级人民政府负责法制工作的机构协调处理；经协调仍难以达成一致意见的，由主持协调的机构提请本级人民政府或者有权解决的机关决定。
第二十四条 各级政府法制、编制、财政、住建、公安、工商、环保等部门应当根据各自的职能加强对集中执法部门的指导、监督和规范，及时查处和纠正开展相对集中行政处罚权工作中存在的问题。集中执法部门应当建立健全举报投诉制度，设立并公开举报投诉电话，认真查处公民、法人或者其他组织反映的违法问题，并答复举报人。
第二十五条 集中执法部门或者有关部门在行政执法中有下列情形之一的，任何单位和个人都有权向该部门提出，并向具有层级监督权的政府负责法制工作的机构反映：
（一）对依法应当制止、纠正和处罚的违法行为不予制止、纠正和处罚，或者推诿、放弃其他法定职责的；
（二）超越职权，擅自行使未依法集中的行政处罚权或者仍然行使已被依法调整出的行政处罚权的；
（三）对依法应当从轻、减轻和不予处罚的当事人没有从轻、减轻和不予处罚，或者因当事人申辩而加重处罚的；
（四）执法协作不力或者人为设置障碍的；
（五）行政执法人员不依法出示行政执法证件，或者不文明执法、不秉公处罚造成不良影响的；
（六）故意损坏或者违反规定销毁当事人财物的；
（七）截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用查封、扣押财物的；
（八）索取或者收受他人财物的；
（九）未经批准开展相对集中行政处罚权工作，造成严重影响的；
（十）其他违反本规定以及有关法律、法规、规章规定的行为。集中执法部门和有关部门对任何单位和个人提出的前款所列问题，经查实后都应当自行纠正，并视情节追究有关人员的责任；接到反映的政府负责法制工作的机构对前款所列问题，应当及时进行调查了解，证实问题存在并未纠正的，通过本级人民政府行政执法监督通知书予以纠正，并按照有关规定追究行政责任。
第二十六条 经批准开展相对集中处罚权的县以上人民政府应当严格按照省人民政府批复的要求开展相对集中行政处罚权工作。未认真落实省人民政府批复要求的，县以上人民政府应当及时采取有效措施予以纠正；问题严重且未得到有效纠正的，由省政府负责法制工作的机构责令限期解决；逾期仍未解决或者仍未明显改进的，由省人民政府取消有关人民政府的相对集中行政处罚权资格，并报送国务院法制办公室备案，并依法追究相关领导和责任人的行政责任。
第二十七条 开展相对集中行政处罚权的县以上人民政府，应当将本规定的执行情况纳入集中执法部门和有关部门的行政执法责任制考核目标，依照《黑龙江省行政执法责任制试行办法》的规定进行检查考核和兑现奖惩，并根据需要向上级人民政府报告工作。
第二十八条 本规定自二○一○年九月一日起施行。
