关于印发梅州城区城市园林绿化管理规定的通知
广东省梅州市人民政府
梅市府〔2008〕57号
关于印发梅州城区城市园林绿化管理规定的通知
各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：
现将《梅州城区城市园林绿化管理规定》印发给你们，请认真按照执行。执行中遇到的问题，请迳向市市政公用事业管理局反映。
梅州市人民政府
二○○八年九月九日
梅州城区城市园林绿化管理规定
第一章 总 则
第一条 为促进梅州城区城市园林绿化事业的发展，进一步实施生态梅州发展战略，保护和改善人居环境和生态环境，根据国务院《城市绿化条例》、《广东省城市绿化条例》等，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于梅州市城市规划区内的城市园林绿化规划、建设、保护和管理。
第三条 梅州市市政公用事业管理局（以下简称市政公用局），负责梅州市城市规划区内的城市园林绿化管理工作，并组织实施本规定。
第四条 市建设、规划、国土、林业、公安、交通、环保、工商行政管理等部门及梅江区政府、梅县人民政府，依照各自职责，协同市政公用局实施本规定。
在梅州市城市规划区内按有关法律、法规规定由市林业局管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
第五条 本规定所称城市绿地包括：
（一）公园绿地，是指向公众开放，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地；
（二）生产绿地，是指为城市绿化提供苗木、花草、种子的苗圃、花圃、草圃等圃地；
（三）防护绿地，是指城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地。包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等；
（四）附属绿地，是指城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地。包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政设施用地和特殊用地中的绿地等；
（五）其他绿地，是指对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等。
第六条 各级人民政府应当把城市绿化作为城市建设的重要组成部分，纳入国民经济和社会发展计划；组织开展全民义务植树，鼓励单位和个人以投资、捐资、认建、认养、认管等多种形式参与绿化活动，绿化、美化城市，提高城市绿化水平。
市政公用局应建立城市园林绿化目标责任制，保证城市绿地系统规划的实施。
第二章 规划和建设
第七条 城市绿地系统规划，由市人民政府组织市政公用局和市城乡规划局编制，纳入城市总体规划。
城市绿地系统规划，应当坚持以人为本，依法管理，改善城市生态环境与丰富城市景观相结合的原则，从实际出发，利用、保护城市原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然和人文资源，合理设置公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地。
城市绿地系统规划，不得擅自改变。部分地域绿地系统规划确需改变的，经市政府同意后，按该地域绿地总量不得减少的原则落实新的规划绿地。
第八条 市城乡规划局和市政公用局，应当根据城市绿地系统规划，对已建成的城市绿地和规划确定的公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地、其他绿地以及其他景观、生态保护需要控制的区域，划定规划绿地控制线（以下简称绿线），建立并严格实行城市绿线管理制度。
绿线范围内的用地不得改作他用，不得进行与城市绿化不相关的建设，在绿线范围内不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出。
市城乡规划局和市政公用局按照职责分工，对城市绿线的控制和实施情况进行检查，对违法行为及时纠正。
第九条 城市公园绿地指标，应当符合国家行业标准，公园绿化用地面积应当占总陆地面积的百分之七十以上，游览、休憩、服务性的建筑面积不得超过总用地面积（水体面积除外）的百分之五。
城市生产绿地的用地面积不得低于城市建成区面积的百分之二。
第十条 建设工程项目必须安排配套绿化用地，配套绿化用地面积占建设工程项目用地面积的比例应当符合下列规定：
（一）医院、休（疗）养院等医疗卫生单位不得低于百分之四十；
（二）高等院校不得低于百分之四十，其他学校、机关团体等单位不得低于百分之三十五；
（三）经环保部门鉴定属于有毒有害的重污染单位和危险品仓库，不得低于百分之四十，并根据国家标准设置宽度不得小于五十米的防护林带；
（四）宾馆、商业、商住、体育场（馆）等大型公共建筑设施，应当进行环境设计，建筑面积在二万平方米以上的，不得低于百分之三十五；建筑面积在二万平方米以下的，不得低于百分之三十；
（五）居住区、居住小区和住宅组团不得低于百分之三十，在旧城改造区的不得低于百分之二十五。其中人均公共绿地面积，居住区不得低于一点五平方米，居住小区不得低于一平方米，住宅组团不得低于零点五平方米；
（六）工业企业、交通运输站场和仓库，不得低于百分之二十；
（七）其他建设工程项目不得低于百分之二十五。
第十一条 新建、改建的城市道路、铁路沿线两侧、江河两岸等绿地规划建设应当符合下列规定：
（一）城市道路必须搞好绿化。其中主干道绿化带面积占道路总用地面积的比例不得低于百分之二十；次干道绿化带面积所占比例不得低于百分之十五；
（二）城市快速路和城市立交桥控制范围内，进行绿化应当兼顾防护和景观；
（三）城市江河两岸、铁路沿线两侧的防护绿化带宽度每侧不得小于三十米；饮用水源地水体防护林带宽度各不小于一百米；
（四）高压输电线走廊下安全隔离绿化带宽度按照国家规定的行业标准建设。
第十二条 各单位、居住区及工业区等，应当按照城市绿化规划建设指标的要求，设置附属绿地；鼓励单位和居民合理利用墙体、阳台、楼顶平台发展立体绿化。
第十三条 城市园林绿化工程（包括园林建设工程）的规划设计和施工，应当委托持有相应资质证书的城市园林绿化企业承担。无相应资质证书的单位和个人不得从事城市园林绿化工程的规划设计和施工。应当进行招标投标的园林绿化工程的规划设计和施工项目，必须按有关工程项目招标投标的规定办理。
第十四条 城市各类绿地的修建性详细规划和设计方案，必须按下列规定程序审批：
（一）城市公园、风景林地、防护绿地、生产绿地和铁路沿线两侧、江河两岸、水库周围等城市绿地的修建性详细规划和工程设计方案由市政公用局审批；
（二）居住区、单位附属绿地的修建性详细规划和工程设计方案，经市政公用局审核后，送市城乡规划局审批；
（三）城市公园绿地内的附属设施建设工程的项目，经市政公用局审核后，送市城乡规划局审批。
第十五条 城市绿化规划、城市各类绿地的修建性详细规划和工程设计方案应当符合国家有关技术标准和规范，报市政公用局审核后，有关部门方可办理报建手续。
经批准的城市绿化规划和城市各类绿地的修建性详细规划和工程设计方案，不得擅自变更。确需变更设计方案的，应当经原审批部门批准。
第十六条 城市绿化建设，按下列规定分工负责：
（一）市人民政府投资的城市公园绿地、防护绿地、其他绿地、市区主干道路（8米以上）两侧、江河两岸及湖泊周围等城市绿化的建设，由市政公用局负责组织实施；
（二）单位附属绿地和管界内防护绿地的绿化建设，由该单位负责；
（三）居住小区绿地的绿化建设，由开发建设单位负责；
（四）经营性园林、生产绿地的绿化建设由其经营单位负责。
第十七条 本规定第十六条所规定的城市各类绿地的绿化建设由市政公用局进行监督检查，并给予技术指导。
新建、改建和扩建的建设工程项目的配套绿化工程，必须与主体建设工程同时设计和同时施工，并由市政公用局会同相关部门组织验收合格后方可交付使用。
第十八条 改建和扩建工程项目的配套绿化用地达不到规定标准的，经市政公用局审核，报市政府批准，建设单位应按所缺绿化用地面积交纳绿化补偿费。未按规定交纳绿化补偿费的，市城乡规划局不予办理《建设工程规划许可证》。
绿化补偿费由市政公用局收取，实行收支两条线管理，专项用于易地绿化建设。
第三章 保护和管理
第十九条 城市绿化的保护和管理，按下列规定分工负责：
（一）市人民政府投资建设的城市园林绿化，由市政公用局负责；
（二）住宅区内的绿化，属居民私有绿地的绿化，由区内居民负责；属物业管理的，由物业管理公司负责；
（三）单位附属绿地的绿化，由单位负责；
（四）经营性园林、生产绿地等的绿化，由经营单位负责；
（五）沿街实行门前“绿化三包”（包补种、包养护、包管理）的绿化，由沿街单位和个人负责。
市政公用局对各管理单位和个人的绿地保护和管理工作进行检查、监督和指导。
第二十条 市政公用局负责对城市古树名木进行调查鉴定，建立古树名木管理档案，设置古树名木标志，包括树名、学名、科属、树龄、划定保护范围，确定权属和管理养护责任单位或责任人等。
第二十一条 古树名木应严加保护，胸径在五十厘米以上的，保护范围为树干外缘以外十米；胸径在五十厘米以下的保护范围为树冠垂直投影以外五米。在古树名木的保护范围内不得新建、扩建、改建建（构）筑物，不得堆放渣土、砂石等杂物，不准排放污油、污水、倾倒垃圾和取土挖石。
第二十二条 古树名木的管理养护责任单位或个人，必须按照古树名木养护管理的技术规范，精心养护管理，确保古树名木正常生长。
第二十三条 严禁砍伐、移植、买卖古树名木。因公益性市政建设确需移植古树名木的，必须提出可行的移植方案，经省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。
第二十四条 任何单位和个人不得改变城市绿地的性质或者破坏城市绿地的地形、地貌、水体和植被；不得擅自占用城市绿地。
因建设需要临时占用城市绿地的，必须经市政公用局同意，按恢复绿地实际费用交纳恢复绿化补偿费，并到市城乡规划局和市国土资源局办理临时用地手续。占用期满后，由市政公用局组织恢复绿化。临时占用绿地造成相关设施损坏的，占用者应当承担赔偿责任。
第二十五条 任何单位和个人不得擅自在城市绿地内设置与绿化无关的设施。
城市基础设施建设影响城市绿地的，建设单位必须在设计和施工前做好保护措施，报市政公用局批准后，方可进行施工。
建设单位需在城市道路绿化带上开设机动车辆出入口的，应向市政公用局提出申请，并经市城乡规划局同意后，送市政公用局审批。
在城市公共绿地内应严格控制商业和服务经营设施，确需设点经营的，必须向绿地管理单位提出申请，由市政公用局审核同意后，并到市工商行政管理局办理营业执照后，方可在指定地点从事经营活动。
第二十六条 任何单位和个人不得损坏城市树木花草和绿化设施。因交通事故造成绿化及其设施损坏的，责任人应当承担赔偿责任。
第二十七条 城市树木，任何单位和个人不得擅自砍伐、移植。
具有下列条件之一，确需砍伐、移植树木的，应当报市政公用局按有关程序批准后，由其组织的具有园林绿化施工资质的单位施工，所需费用由申请单位支付：
（一）树木发生严重病虫害已无法挽救或自然枯死的；
（二）树木倒伏或已严重倾斜，无法扶正，妨碍交通、电信、电力或危及人身、建筑物及其他设施安全的；
（三）因公益性市政建设需要的。
第二十八条 因紧急抢险救灾确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的，有关单位经本单位领导同意可先行实施，并及时报告市政公用局和绿地管理单位，在险情排除后五个工作日内按照规定补办审批手续。
第二十九条 在城市绿地内，禁止下列行为：
（一）在绿地内乱搭乱盖和乱倒乱扔废弃物；
（二）在树木和公共设施上涂、写、刻、画和悬挂重物；
（三）攀、折、钉栓树木，采摘花草，践踏地被；
（四）倾倒、排放有毒有害物质，堆放焚烧物料，以树木承重、就树搭建，采石取土、建坟；
（五）在街头绿地、道路绿带内设置商业、服务业摊点；
（六）损坏绿化的娱乐活动；
（七）其它破坏城市绿化及其设施的行为。
第四章 责 任
第三十条 违反本规定的，依据《城市绿化条例》、《广东省城市绿化条例》等有关规定予以处理。
第三十一条 城市绿化主管部门和绿化管理单位的工作人员违反本规定，超越、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管机关给予行政处分；造成损失的，应予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十二条 梅县新县城由梅县政府城市绿化行政主管部门按照本规定执行；其他各县参照本规定执行。
第三十三条 本规定自公布之日起施行。
我市公安法制执法监督存在的问题和对策思考
浙江省文成县公安局法制预审大队 徐松灿
内容摘要：近几年来，公安机关法制执法监督工作日趋完善和规范，我市公安机关通过建立健全法制执法监督体系，加强内部执法监督职能，提高监督力度，各项执法活动逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道，一些突出的执法问题得到有效解决，执法质量逐步上升，公安队伍整体形象和警民关系大大改善，有力地促进了各项公安工作的开展。但是，法制执法监督仍然存在队伍不强、监督内容不全面、监督机制不健全、监督方式不规范等方面的问题。如何完善法制执法监督机制，强化监督效能，实现公安机关严格公正文明执法，是“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法制国家”的重大战略部署的需要，是公安机关在实现依法治国之路上的一项根本性措施。本文通过我市公安法制执法监督工作现状的分析，对当前和今后一个时期，公安机关在转变执法思想观念的同时，如何从执法机制建设和制度落实上加强对公安执法活动的监督和制约，确保法制监督部门依法监督、规范监督、增强监督力度和效果，不断提高公安机关执法质量作了全面的阐述。
关键词：公安机关 法制执法监督 存在问题 对策思考
一、引言
“公安机关执法监督，是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。各级公安机关法制部门是内部执法监督工作的主管部门，在本级公安机关的领导下，负责组织、实施、协调和指导执法监督工作”。完善公安内部执法监督机制，强化执法监督效能，既是加强社会主义法制建设的必然要求，也是进一步推动公安工作创新发展的客观需要，是公安机关在实现依法治国之路上的一项根本性措施。近年来，我市法制执法监督工作通过建立健全执法监督体系，提高执法主体素质，加大执法责任追究力度，拓展执法监督职能等措施，取得了显著效果，有效提高了全市公安机关执法质量和队伍整体素质。但是，由于公安体制和执法监督机制尚在不断完善和改革之中，我市公安法制执法监督工作仍存在一些较为突出的问题。本文试就公安法制执法监督工作现状作深入的分析，并提出系列对策和建议。
二、当前我市公安法制执法监督存在的主要问题
近年来，我市公安机关在执法质量考评和查处一些涉法信访、民警违纪案件中，发现一些民警在执法过程中滥用职权、贪赃枉法、索贿受贿、刑讯逼供、钱权交易等不作为、乱作为情形，甚至直接或间接参与违法犯罪活动，充当黑恶势力和“黄、赌、毒”活动保护伞的违法犯罪行为也时有发生。究其原因，除了个人素质问题和教育不扎实外，最重要的还是内部执法监督机制不健全，工作不到位，责任未落实。主要表现在：
（一）部分干警对法制执法监督认识不到位，工作不支持。
1、领导重视不够。有的公安机关领导对法制执法监督工作的重视还仅是停留在口头上、会议上，致使监督部门不能充分发挥职能作用，导致监督无力，监督无果。如少数领导认为法制部门对案件的审核监督制约了案件的侦破和处理，影响了破案率，总是以本部门利益出发，不愿意听取法制部门的审核意见和建议，以行政命令替代执法，领导的错误认识使部分执法人员直接产生了轻视执法监督工作的思想。如一些办理专案的民警，由于专案组的特殊性，对执法监督有恃无恐，致使专案组的案件经常发生执法过错。
2、对法制监督的必要性认识不足。突出表现在部分单位和民警对执法监督的消极对待和不合作的对抗情绪,片面认为只要法制部门不监督，案件就能过关，执法就没有问题，法制部门的监督是与本单位或者本人过不去。也有少数领导干部和民警认为执法监督是法制部门的事情，与己无关，没有认识到公安执法活动贯穿整个公安工作，是公安机关的生命线，更没有意识到离开监督的权利必将滋生腐败乃至徇私枉法。
（二）执法队伍整体素质不高，法制监督部门积极性受挫。
1、执法队伍的整体素质有待提高。近几年，我市公安队伍从公务员序列招收了大批的新警，他们因法律业务基础差，一时难以适应公安执法岗位。而老民警对当前频繁交替、更新的法律、尤其是计算机操作、网上办案应用等执法新技能跟不上，加上监督力度不断加大，执法责任追究日趋严格，规范执法要求越来越高，基层民警普遍产生了办案有责任、难办案，不想办案、不敢办案的想法，不愿留在执法办案岗位，千方百计、想方设法要调到不办案的部门。公安队伍总体执法水平提高不快，自我监督能力不强。另一方面，一些执法监督部门人员调动频繁，警力配置不到位，法制专业培训跟不上，监督水平不高。以上各种因素造成公安执法队伍整体素质偏低，执法能力不高，致使在执法中适用法律错误、程序违法、取证不到位、忽视当事人权利保障等执法过错经常发生，给法制执法监督工作带来很大的压力。
2、法制监督部门工作积极性不高。监督与被监督本来就是一对难以调和的矛盾，法制监督工作直接关系到执法民警的切身利益，使法制部门与执法单位陷于对立状况。有些执法监督部门怕得罪同事和领导，怕搞坏上下级或者与其他部门的关系，顾虑重重，监督积极性不高。加上有些公安机关引导不正确，导致执法监督部门与执法单位的矛盾加剧，使基层法制监督部门成为众矢之的。年终测评，监督部门的成绩往往不理想，甚至是最差。2007年某县在全市全省获得执法质量优胜单位，而该县的法制部门在考核时却被评为最后一名。如此的考核机制极大挫伤了执法监督部门的民警对执法监督工作的积极性、主动性，从而产生对发现的问题不敢纠正、不敢追究执法责任的不良后果。
（三）机构设置不合理，管理职能不明确。
1、法制部门机构和职能设置与执法形势不适应。一是我市公安机关法制监督部门机构名称和职能不统一。目前，我市法制部门有“执法监督大队”、“执法监察大队”、“执法监督指导大队”、“法制预审大队”、“法制科”等不同的名称。名称不同承担的职能也不同，在全市形成了“多种经营”模式。除了法制部门应有职能外，有的还承担信访甚至刑事预审办案职能。有法制预审合并的，也有单设预审部门的。下级法制部门有的职能，上级法制部门没有，上级法制部门承担的职能，下级法制部门没有，从而减弱了层级监督的效能。二是法制部门职能与其他监督部门交叉、重复。当前，我市公安机关具备执法监督职能的部门有法制、纪委督察、政工、信访等部门，法制部门的执法检查、案件审核、法律培训等职能与公安机关督察部门的现场督察、信访部门的受理控告申诉、政工部门队伍素质培训职能交叉重复，加上这些部门由几个局领导分管，使这些具有执法监督职能的部门基本上是各自为战，互相配合不到位，造成推委扯皮，影响执法监督工作效率。如法制部门对办案部门案件进行日常考核，督察部门也对办案部门案件进行日常的执法检查，形成重复劳动。又如在查处相关影响重大的申诉控告案件时，往往不通知其他监督部门介入，而是在办理中需要时才通知，以致拖延办案时间，效果不佳，影响结果处理。三是法制部门职责不清，监督职能有弱化趋势。2003年全省公安机关开展执法质量考评工作以来，基层公安机关的执法监督部门承担的压力越来越重，具体执法任务越来越多。许多地方错误地认为只要与考评工作有关的执法工作，都是法制监督部门的工作职责。有的地方把五类监管、接处警，甚至刑事案件预审、移送起诉等工作都集中到法制部门，法制部门参与具体执法的现实，使其从监督部门演变成既是“运动员”又是“裁判员”的角色，并有侧重具体办案的倾向，从而减弱了执法监督的职能，很大程度上影响了执法监督的力度。同时，法制部门在公安机关内部只能归为综合部门，受警力配置和习惯思维的影响，法制部门的实际警力越来越难承担日益繁重的工作任务。全市公安机关法制监督部门的警力不足180人，占全市总警力（8000人左右）的2.3％，而每年要承担着5万多宗行政案件和3万多宗刑事案件的审核、评判。按每一个案件一审一评计的话，就达16万多宗次，平均每人每年要审核案件近800宗次。还有5000多件劳少教、国家赔偿、行政复议、诉讼等案件的办理，部分县市还承担刑事案件的预审起诉工作。警力不足,超负荷运转，又导致许多地方的案件审核评判流于形式，影响了执法监督工作的效果。
2、法制部门的职级和待遇与承担的执法任务不相称。近几年，我市公安机关内部的刑侦、治安、纪委督察等业务部门和派出所，随着形势发展，都已机构升格，职级高套，实行特殊岗位津贴制，派出所主要领导进当地党委，交警和部分县市区的刑侦、治安部门的主要领导进同级领导班子。而法制部门，承担的业务像滚雪球一样，越滚越大，福利待遇方面却是“涛声依旧”，重视法制建设的政策没有实质性的贯彻落实。一些地方在法制部门人员配备、经费安排、装备配置方面，与实际工作需要仍有差距。在人员安排上，只顾数量，不顾质量；在保障机制上，只讲奉献，不讲条件；在政治待遇上，只求平衡，不求倾斜。如法制部门承担与一线单位同样繁重的执法任务， 24小时值班，却不能享受一线单位的待遇。全市11个县市区的基层法制部门全部是股级配置，其职级福利待遇均低于被监督的业务部门，造成法制民警工作底气不足，监督乏力的尴尬局面。在有些地方，法制部门的监督作用成为一句空话，甚至有些业务部门领导提拔到公安机关领导岗位后，为法制部门的工作设置障碍，使法制民警有苦难言。同时，也使许多优秀的法制民警失去了发展的空间，使法制部门留不住优秀人才。
（四）法制执法监督制度不完善，机制不科学。
1、法制执法监督制度落实不到位。一是执法责任追究力度不够。一些地方对执法责任追究重视不够，制度只停留在文字上。虽然省厅出台了《浙江省公安机关人民警察执法过错责任追究实施办法》（以下简称《实施办法》），但实践中形同虚设，部分领导和办案部门根本不去学习了解该办法。如在案件审核上，部分领导和办案单位还是这样认为：只要案件经法制部门审核，即使发生执法过错，也是法制部门把关不严，法制部门应负全部执法过错责任，办案单位没有责任。不少部门和单位的领导怕影响本部门、本单位的声誉，不愿对执法过错和错案进行追究。还有一些部门碍于情面不敢得罪人，只纠正过错和错案，而不对有过错的人员进行追究。二是执法责任追究在客观上产生责任认定难、处理执行难、处理效果差的现状。如区分执法过错案件审批人、审核人、办案人、鉴定人的具体责任，没有较明确规定，难于区别责任大小。一些较为严重的执法过错责任按当前“捆绑”式的追究方法，直接影响班子主要领导政绩，甚至可能追究领导责任，不利于主要领导主动追究其责任。从一个过错案件被追究到做出具体处理决定，往往要经过一段较长时间，不利于警示他人。此外，法制部门既当裁判员又当运动员的做法，使追究责任制度难以落到实处。
2、公安法制执法监督工作尚有盲区。一是部分执法部门和民警尚未真正纳入执法质量考核评议范畴，如市局机关办案部门及办案民警、市交警支队各办案部门及办案民警的执法情况未纳入执法质量考核评议监督体系。二是治安、户籍、交通、出入境、网络监察、消防等各类公安行政管理中的执法情况，特别是实施行政许可的情况尚未纳入执法质量考评。三是法制部门对普遍性、倾向性的问题发现能力不够、监督不到位。法制部门的监督主要放在审查书面材料上，对于一些未从书面材料反映出来的难点敏感问题或个案就监督不了。如我市某局经侦大队曾发生的违规办案案件，就是因没有书面材料可审核而未能进入监督范围。四是执法监督与上级其他部门考核标准相脱节，存在一定矛盾。如立案问题，政府部门和上级公安机关考核指标要求：“案件逐年下降，破案率逐年提高”。而现实中的情况却不尽人意，为了考核，很多单位就从立案上做文章，不破不立、多案少立、破案多立等各种违背公正执法的手段都用上。面对关系公安机关考核名誉的问题，法制监督部门无所适从，只能听之任之，从而造成当事人信访投诉，甚至检察部门立案监督。
3、当前运行的执法监督机制不科学。一是法制部门事前、事中监督不足。目前，法制部门主要以执法质量考评和案件审核评判等方式进行事后监督，对容易导致执法问题发生的事前、事中环节难以掌控，使发现和纠正执法问题的难度和成本均加大；事后的案件评判扣分、记分手段加剧了法制部门和执法单位的矛盾；同时也增加了执法办案单位对法制部门的依赖性，弱化了其自身的监督作用。二是当前执行的执法考评导向有偏差。一些执法考评标准制定不合理，过于注重程序、过程，不重视实体和结果。如，检察院对公安监督不管有无理由，公安考评时都要扣分，不但达不到考核效果，还挫伤民警的执法积极性；再如本级公安机关自行监督的案件，超出比例的也要扣分，这在不同程度上抑制了同级执法监督部门的积极性。三是执法监督方式不科学、不规范。法制部门对监督工作计划不足，发现、纠正问题的方式方法存在较大的任意性，用老办法、老套路分析新问题，尚未规范化、制度化和充分运用网络技术，难以适应执法形势发展的需要。
三、改进我市公安法制执法监督的对策措施
上述执法监督工作中存在的问题，削弱了公安机关法制执法监督的制约作用，影响了执法的权威与尊严。党的十七大提出，“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权利始终用来为人民谋利益”。落实到公安工作中就是要加强和改进对执法活动的监督，着力解决“群众关心、社会热心、历史欠账”等方面的问题，确保各项执法制度得到正确执行，树立公安执法权威。因此，当前和今后一个时期，如何从制度上加强对公安执法权力的监督和制约，切实做到职责、权力、监督、法律责任的互相衔接和协调一致，确保依法监督、规范监督、增强监督力度和效果，实现公安机关严格公正执法势在必行。结合我市法制执法监督实际，本人认为可采取如下措施予以改进：
（一）加强执法监督教育，提高执法主体素质。
1、强化教育，统一干警对执法监督的认识。“公安执法监督是解决公安工作和队伍建设长远发展最具有根本性、基础性、保障性的有效方法之一”，“没有监督必然导致权利的滥用”。执法监督工作的好坏关系到公安机关执法能力和执法水平的高低。各级公安机关必须明确“一把手”是执法监督的责任人，负责对本级和下级公安机关及其人民警察的执法活动组织实施监督。把抓业务、抓执法责任、抓队伍建设三项工作紧密地联系在一起，互相促进，共同发展。其他业务分管领导要形成支持重视法制执法监督共识，决不能把自己分管的部门看成是自己的领地，各唱各的调，各吹各的号。要从改善执法活动、维护公安机关形象的大局出发，积极为法制部门撑腰壮胆，倡导广大民警接受监督和自我监督的意识，树立法制执法监督的权威，努力为法制部门执法监督创造一个良好的监督环境。同时要提高广大民警对监督工作的认识，要组织广大民警认真学习公安部、省公安厅关于《公安机关内部执法监督工作规定》，要牢固树立监督是保障，监督是爱护，监督是树立形象的观念，使各级领导和全体公安民警充分认识到执法监督工作的重要性，把广大民警的思想统一到中央关于加强法制建设的精神上来。
2、加强培训，提高公安民警执法水平。一支具备高素质的执法队伍，是做好执法监督工作的基础。因此，要做好执法监督工作，提高公安机关执法公信力，关键是要提高公安执法人员的执法素质和执法水平。当前，各地公安机关应该重点抓好以下几点：一要严把进人关。通过严格的考核选拔，把优秀人才引进公安执法队伍，保证新进人员质量；二要加强在职民警的执法培训。开展多种渠道、多种方式的法律业务培训，把全面培训和有针对性培训结合起来，缺什么补什么，需要什么学什么，不断提高执法人员的政治、业务素质和职业道德水平。三要提高执法监督队伍的整体素质。把公安队伍中业务精，能力强的人员配备到执法监督岗位，在强调政治素质的同时，促使执法监督人员具备深厚的、扎实的法律知识，使执法监督队伍成为一支业务精通，作风过硬，敢监督，善监督，擅指导的综合执法队伍。
（二）建立统一的执法监督机构，提高执法队伍地位。
1、整合机构，增强过错责任追究合力。针对当前公安机关内部多个部门负责执法监督工作，却不能形成监督合力的状况，应当及早进行适当调整，严格按照《公安部关于加强公安法制建设的决定》《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》的有关要求和及时整合内部监督力量的有关规定，县级公安机关要成立法制、政工、纪检、督察、控申部门人员组成的执法责任追究部门（可称执法监督委员会），部门直属局长领导，职级规格应予以高配或平配，便于加强同级职能部门的监督。对执法监督机构、人员的经费、装备的配备应予适当倾斜，树立该部门“法定”权威。该部门应有对公安执法活动中存在的带有普遍性、倾向性的问题实行实时检查和对重大、疑难、复杂案件有研究、定性、解决和查处的权力，从调查到处理一律由该部门进行，改变现时不同阶段由不同部门负责的监督局面，使法制部门从既当运动员又当裁判员的这一尴尬角色分离出来。
2、提高地位，增强执法人员自我监督动能。要加快公安队伍的体制改革步伐，打破公安队伍“大锅饭”的局面，引进企业岗位竞争、晋升体制，建立科学合理的岗位勤务体系，建立办案民警责任和等级管理机制，把执法岗位与其他非执法岗位区别开来，突出执法岗位的地位。根据工作年限、办案数量、质量，确定主办民警资格和等级，并把等级同物质奖励、年度评先及干部的选拔任用相挂钩，明确规定除特殊专业岗位外，无主办民警资格一律不得提拔使用，从而激励民警多办案、办好案，积极向更高等级的主办民警资格努力。让执法岗位成为公安人员羡慕的岗位，吸引更多优秀的人才从事该项工作，从而达到执法人员主动提高自己执法技能和自我监督能力，从源头上解决执法监督的目的。
（三）健全制度完善机制，增强执法监督实效。
1、狠抓落实，明确公安法制执法监督责任。公安机关要建立办案单位、法制部门、局党委“三级”执法监督工作责任制，完善案件主办人、鉴定人、审核人、审批人的监督职责。首先要落实 “一把手”责任。如果说公安法制建设是“一把手”工程，哪么执法监督就是一把手抓法制建设的主体工程。实践证明，一个单位的领导重视执法工作，各项执法措施就能落到实处，否则再完整的执法监督链条也会因某个环节的脱落导致瘫痪。其次要落实监督部门职责。将公安执法监督的日常工作全部归口到执法监督部门，对一把手负责，严格履行监督职责，保障执法监督工作有序规范开展。再者要落实执法办案单位和民警的职责。执法单位是公安机关的主力军，加强中层领导对本单位和民警的监督职责，是落实执法监督责任的重点。从而在党委和职能部门，职能部门和执法单位，执法单位和民警之间层层落实执法监督责任，一级抓一级，一环扣一环，落实到人，真正把执法责任落实到各基层单位和民警身上，从而达到强化监督的目的
2、拓宽范围，完善公安法制执法监督制度和机制。一要完善执法过错责任追究制度。尽快研究制定公安机关组织监督和个案监督程序，修改《温州市公安机关执法办案评判记分办法》，明确执法过错责任追究的程序、标准及结果应用。推行领导干部引咎辞职和责令辞职制度，对因执法过错造成严重影响的，予以严肃查处并依法追究责任。二要进一步完善执法质量考核评议制度，制定合理科学的考核标准。切实把各项业务工作全面纳入执法质量考评范围之内，真正形成全方位执法监督的态势。对该立案不立案、该查处不查处、该办证不办证等行为，实施有效的监督。把年度考评与日常考评、专项执法检查有机地结合起来，把单位考评结果作为各部门领导政绩的重要内容和能否胜任现职的主要依据，使基层领导更加关注、重视执法工作，民警更加重视严格执法。三要完善同级公安机关层级监督机制。变法制部门为主监督的事后监督为执法办案单位领导为主监督的事前、事中监督。建立健全执法单位的执法监督员队伍，执法监督员由教导员兼任，直接对执法监督部门和局长负责，实行办理行政案件 “单轨制”，和办理刑事案件部分“单轨制”，把案件审核的职能前移到办案单位执法监督员和审签意见领导，使执法问题解决在执法前和执法过程中。
3、讲究实效，推进执法监督规范化建设。一要建立健全相应的执法监督工作规则和操作程序，使执法监督的启动方式法律化、制度化，个案监督、过错调查核实、责任追究法定化和规范化，并执行严格的结果公开和申诉复议制度。二要注重调动广大民警的执法积极性。执法监督的目的是要提高广大民警的执法水平和公安机关的整体素质，因此要避免那种以少量先进人物、案件和少数典型违法人员、案件的出现作为奖惩目标的做法，讲究执法监督实效和方法，既起到教育和警示广大执法人员的作用，又要注意调动广大民警的工作热情和积极性。进一步完善案件主办人奖励制度，加大办案奖励的力度，使更多的民警热爱执法办案工作。三要实行法制执法监督工作科技化、网络化。利用我们现有的打防控信息主干应用系统，整合执法监督的相关内容，开发和应用刑事办案期限和强制措施到期提前自动报警提醒、案件评判记分系统、执法监督报表自动生成，电子卷宗自动生成等功能，形成具有涵盖各项执法监督功能的多层次、开放式的法制监督信息系统，实现对执法监督的动态管理。四要加大对执法单位的检查指导。法制监督部门要转变思想观念，在加强监督的同时加大对基层办案单位的法律指导和法律服务，采取分片包干定时定人指导的模式开展日常的执法检查、现场指导，进一步调和法制监督部门和办案单位的对立矛盾，共同提高执法水平。
综上所述，各级公安机关只要按照二十公关于“建立统一规范的法律审核制度和制约有效的执法监督机制，把执法监督贯穿于执法活动全过程”的总体要求，发挥公安法制部门执法监督主动性和积极性，落实执法过错责任追究制度，逐步健全权责明确、相互配合、制约有效的执法监督制约机制，就能推动我市公安机关的执法质量和执法水平稳步提高。
完成于2008年10月23日
参考文献：
1、公安部《关于加强公安法制建设的决定》
2、公安部《2004—2008年全国公安队伍正规化建设纲要》
3、《浙江省公安机关人民警察执法过错责任追究实施办法》
4、公安部《公安法制系统基础业务大纲》
5、《2007年度全国公安机关执法质量考评情况综述》
6、《孟建柱部长在全国公安机关法制工作会议上的讲话》
7、《温州市公安机关执法办案评判记分办法》
8、《温州市公安机关民警考核细则》
9、公安部《公安机关法制部门工作规范》
10、公安部《公安机关内部执法监督工作规定》
