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关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 03:54:00  浏览:8160   来源:法律资料网
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关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见

中国人民银行 财政部 银监会等


关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见

银发〔2009〕170号


中国人民银行上海总部,各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行;各省(自治区、直辖市)财政厅(局)、银监局、保监局、林业厅(局);各政策性银行,国有商业银行,股份制商业银行,中国邮政储蓄银行:

为深入贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)、《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(中发〔2009〕1号)和《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发〔2008〕126号)精神,积极做好集体林权制度改革与林业发展的金融服务工作,现提出如下意见:

一、充分认识做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的重要意义

林业是一项重要的公益事业和基础产业,具有经济效益、生态效益和社会效益。长期以来,我国林业生产力水平低、林区发展滞后、林农收入增长缓慢,林业成为国民经济发展的薄弱环节。集体林权制度改革将集体林地经营权和林木所有权落实到农户,确立了农民的经营主体地位,实现了家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸,有利于进一步解放和发展农村生产力,有利于充分调动和激发农民发展林业生产的内在积极性。全面推进集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求,是促进农民就业增收、建设生态文明、发展现代林业的战略举措,事关广大农民的切身利益,事关经济与社会可持续发展,事关农业安全与生态安全,事关实现社会主义新农村建设和全面建设小康社会的战略目标。

积极做好集体林权制度改革与林业发展的金融服务工作,是金融部门深入学习实践科学发展观、实施强农惠农战略的重要任务之一,是当前实施扩内需、保增长、调结构、惠民生战略的重要举措,对于增加就业、促进农业增产和农民增收,拓宽农村抵押担保物范围,改进和提升农村金融服务水平,增加对“三农”的有效信贷投入意义重大。

二、切实加大对林业发展的有效信贷投入

在已实行集体林权制度改革的地区,各银行业金融机构要积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。充分利用财政贴息政策,切实增加林业贴息贷款、扶贫贴息贷款、小额担保贷款等政策覆盖面。对于纳入国家良种补贴的油茶林等林木品种,各金融机构要积极提供信贷支持。稳步推行农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款,扩大林农贷款覆盖面。鼓励开展林业规模化经营,鼓励林农走“家庭合作”式、“股份合作”式、“公司+基地+农户”式等互助合作集约化经营道路,鼓励把对林业专业合作组织法人授信和对合作组织成员授信结合起来,探索创新“林业专业合作组织+担保机构”信贷管理模式与林农小额信用贷款的结合,促进提高林业生产发展的组织化程度以及借款人的信用等级和融资能力。

银行业金融机构应根据林业的经济特征、林权证期限、资金用途及风险状况等,合理确定林业贷款的期限,林业贷款期限最长可为10年,具体期限由金融机构与借款人根据实际情况协商确定。

银行业金融机构应根据市场原则合理确定各类林业贷款利率。对于符合贷款条件的林权抵押贷款,其利率一般应低于信用贷款利率;对小额信用贷款、农户联保贷款等小额林农贷款业务,借款人实际承担的利率负担原则上不超过中国人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍。各级财政要加大贴息力度,充分发挥地方财政资金的杠杆作用,逐步扩大林业贷款贴息资金规模。

农村信用社要进一步发挥在林农贷款中的重要作用。农业银行要充分发挥自身优势,继续加大林业信贷投入,同时依托“惠农卡”,积极开展符合林业产业发展的多元化金融服务。中国邮政储蓄银行应利用结算网络完善、网点众多等优势,积极提供银行卡、资金结算、小额存单质押贷款等金融服务项目。其他各国有银行要采取直贷、贷款转让、信贷资金批发等多种形式积极参与林业贷款业务。其他各商业银行设在林业发达县域内的分支机构要结合实际积极开展林业贷款业务。

支持有条件的林业重点县加快推进组建村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构。鼓励各类金融机构和专业贷款组织通过委托贷款、转贷款、银团贷款、协议转让资金等方式加强林业贷款业务合作,促进林区形成多种金融机构参与的贷款市场体系。

各银行业金融机构对林业重点县的县级分支机构要合理扩大林业信贷管理权限,优化审贷程序,简化审批手续,推广金融超市“一站式”服务;要结合实际积极开展面向林区居民和企业的林业金融咨询和相关政策宣传。探索建立村级融资服务协管员制度。

三、引导多元化资金支持集体林权制度改革和林业发展

鼓励符合条件的林业产业化龙头企业通过债券市场发行各类债券类融资工具,募集生产经营所需资金。鼓励林区从事林业种植、林产品加工且经营业绩好、资信优良的中小企业按市场化原则,发行中小企业集合债券。

鼓励林区外的各类经济组织以多种形式投资基础性林业项目。凡是符合贷款条件的企业与个人,按法律和政策规定程序受让集体林权,从事规模化林业种植与加工的,资金不足时,均可申请银行信贷支持。鼓励和支持各类投资基金投资林业种植等产业。支持组建林业产业投资基金。

鼓励各类担保机构开办林业融资担保业务,大力推行以专业合作组织为主体,由林业企业和林农自愿入会或出资组建的互助性担保体系。银行业金融机构应结合担保机构的资信实力、第三方外部评级结果和业务合作信用记录,科学确定担保机构的担保放大倍数,对以林权抵押为主要反担保措施的担保公司,担保倍数可放大到10倍。鼓励各类担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种方式,积极提供林业生产发展的融资担保服务。

四、积极探索建立森林保险体系

各地要把森林保险纳入农业保险统筹安排,通过保费补贴等必要的政策手段引导保险公司、林业企业、林业专业合作组织、林农积极参与森林保险,扩大森林投保面积。各地可设立森林保险补偿基金,建立统一的基本森林保险制度。

保险公司要遵循政府引导、政策支持、市场运作、协同推进的原则,积极开展森林保险业务。在推进森林保险业务过程中,要结合不同地区不同林种的不同需求,不断完善森林保险险种和服务创新。在产品开发中,要综合考虑当地林业生产中面临的主要风险,有针对性地推出基本险种和可供选择的其他险种;在保险费率厘定中要充分考虑到林业灾害发生的机率和强度的差异性,设置不同的保险费率;在承保中要坚持“保障适度、林农承担保费低廉、广覆盖”的原则;在保险理赔服务中,要按照“公开、及时、透明、到户”的原则规范理赔服务,提升森林保险的服务质量。

加大森林保险宣传力度,普及保险知识,提高林农保险意识。鼓励和引导散户林农、小型林业经营者主动参与森林保险;创新投保方式,支持林业专业合作组织集体投保,支持以一定行政单位组织形式进行统一投保,提高林农参保率和森林保险覆盖率。探索建立森林保险风险分散机制,各参与森林保险的经办机构,要对森林保险实行一定比例的超赔再保,建立超赔保障机制,提高森林保险抗风险能力。

五、加强信息共享机制和内控机制建设

建立林业部门与金融部门的信息共享机制,加快林权证登记、抵押、采伐等信息的电子化管理进程,将上述信息纳入人民银行企业和个人信用信息基础数据库,方便银行查询及贷款管理。推进人民银行征信体系建设,逐步扩大企业和个人信用信息基础数据库在林区的信息采集和使用范围,引导金融机构建立健全林农、林业专业合作组织和林业企业的电子信用档案,设计客观、有效的信用信息指标体系,建立和完善科学、合理的信用评级和信用评分制度,充分发挥信息整合和共享功能。

正确处理加大支持和防范风险的关系。银行业金融机构要加强对林业产业发展的前瞻性研究和林业投资风险的基础性研究,建立符合林业贷款特点的内部控制和风险管理制度,认真落实贷后检查和跟踪服务,建立和完善风险监测信息系统,不断充实和完善林业企业、林业合作组织和林农的数据信息,切实提高风险防范的能力和林业金融服务的可持续发展水平。

六、积极营造有利于金融支持集体林权制度改革与林业发展的政策环境

加大人民银行对林区中小金融机构再贷款、再贴现的支持力度。对林业贷款发放比例高的农村信用社等县域存款类法人金融机构,可根据其增加林业信贷投放的合理需求,通过增加再贷款、再贴现额度和适当延长再贷款期限等方式,提供流动性支持。

鼓励和支持各级地方财政安排专项资金,增加林业贷款贴息和森林保险补贴资金,建立林业贷款风险补偿基金或注资设立或参股担保公司,由担保公司按照市场运作原则,参与林业贷款的抵押、发放和还贷工作。

各级林业主管部门要认真做好森林资源勘界、确权和登记发证工作,保证林权证的真实性与合法性。要加强森林资源资产评估和林木、林地经营权依法流转管理。各林权证登记管理部门要简化林权证办理手续,降低相关收费。要采取有效措施维护银行合法债权,对在抵押贷款期间所抵押的林木,未经抵押权人同意不予发放采伐许可证、不予办理林木所有权转让变更手续;贷款逾期时,积极协助金融机构做好抵押林权的处置工作。加快建立林权要素交易平台,加强森林资源资产评估管理,大力推进林业专业评估机构、担保机构和森林资源收储机构建设,为金融机构支持林业发展提供有效的制度和机制保障。

林业贷款的考核适用《中国银监会关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》(银监发〔2009〕3号)对涉农贷款的相关规定。林业贷款的呆账核销、损失准备金提取等适用财政部有关对涉农不良贷款处置的相关规定。

人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局建立联合工作小组,加强对集体林权改革与林业发展金融服务工作的协调。人民银行各分支机构与同级财政部门、银监会派出机构、保监会派出机构及林业主管部门根据实际需要建立必要的协作与信息交流机制。

人民银行各分支机构要会同同级财政部门、银监会派出机构、保监会派出机构及林业主管部门根据本意见精神和辖区林业发展实际特点,制定和完善具体实施意见或管理办法,积极引导和支持辖区金融机构不断加强和改进对林业的金融支持和服务工作,并加强林业信贷政策的导向效果评估。各金融机构要逐步建立和完善涉林贷款专项统计制度,加强涉林贷款的统计与监测分析。

请人民银行上海总部,各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行会同所在省(区、市)财政厅(局)、银监局、保监局、林业厅(局)将本意见联合转发至辖内相关机构,并结合当地实际完善和细化落实措施,切实抓好贯彻实施工作。

中国人民银行

财 政 部

银 监 会

保 监 会

林 业 局

二〇〇九年五月二十五日


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从《理想国》中解读柏拉图论正义

李光恩


  摘要:柏拉图的正义论是一套体系,要详细论述他所谈到的正义,需涉及许多方面和问题。但也不妨尝试单从柏拉图“如何”论正义入手,并以《理想国》一书中的相关内容为主线进行展开。
关键词:柏拉图 《理想国》 正义
  一、柏拉图、《理想国》与正义论
  柏拉图(公元前427年—公元前347年)是古希腊著名哲学家、法律思想家和政治家。生于雅典城邦衰落时期,伯罗奔尼撒战争爆发,危机四伏。20岁时跟随苏格拉底学习,其后有过12年的游历和三次西西里之行;我们今天所知的Academy即为柏拉图在雅典创办的“阿卡德米”学园。柏拉图继承苏格拉底,前后共著对话二十五篇,《理想国》成于壮年,此书可谓震古铄今,讨论的问题非常丰富。该书的副标题即“正义论”,围绕探讨什么是“正义”而展开。
  二、关于“正义”问题的考虑
  柏拉图探讨正义问题深受两大历史事件的影响,一为伯罗奔尼撒战争,二为苏格拉底之死。
  伯罗奔尼撒战争爆发于公元前431年,历时27载,交战双方为雅典和斯巴达,但最终以雅典失败告终。此次战争是希腊历时的转折点,使雅典走出了全盛时期。“希腊奴隶社会所固有的矛盾,奴隶与奴隶主间,自由民各阶层间,两个同盟集团间,盟主国与同盟国间的一切矛盾都暴露出来了”。[1]传统的道德、正义观念在严峻的战争形势面前显得不堪一击,战争对于雅典或斯巴达任何一方来说都是非正义的。
  伯罗奔尼撒战争结束后,雅典“三十僭主”推翻了民主政制,因实施暴政,8个月后又被民众推翻。其后民主派当政,苏格拉底被控不尊敬城邦所尊敬的诸神,还引进了新的神及败坏青年的罪名,并在民主派的极端民主中被处死。因此,“柏拉图深深体会到现实政治的善和正义十分不易”。[2]
柏拉图老年回顾他青年时代的雅典和伯罗奔尼撒战争,他谈到“在那些日子里,城邦不再遵从先人的习俗和制度”,他看到“法律和习俗的大厦正在以惊人的速度倒塌”。[3]所以说正是这些事件构成的时代背景使得柏拉图重新思考正义等一切问题。
  不同的人和不同的社会对各种行为或制度的评价是不同的,称这些是“正义”的,那些是“不正义”的,我们不能通过考察这些行为或制度来总结出正义的涵义;没有一种行为或制度是正义的完美体现;也没有一种行为或制度能为大众普遍认可。[4]故而在众多关于正义问题的争议中,柏拉图试图从批驳“正义”观出发,探寻、追求真正的正义。
  三、柏拉图驳“正义”
  (一)质疑克法洛斯
  克法罗斯是住在比雷埃夫斯港的叙拉古商人,在柏拉图的书中已经是一位“经过了漫长的人生道路的老旅客”,他认为“对于通情达理的人来说,有了钱财就用不着存心做假或不得已而骗人了,当他要到另一世界去的时候,他也就用不着为亏欠了神的祭品和人的债务而心惊胆战了”。由此,柏拉图总结克法洛斯的正义观为“有话实说,有债照还”。但是,柏拉图又反诘,“譬如说,你有个朋友在头脑清楚的时候,曾经把武器交给你,假如后来他疯了,再跟你要回去……如果竟还给了他,那倒是不正义的。把整个真实状况告诉疯子也是不正义的”。[5]因此说,柏拉图认为这并不是正义。
  (二)与玻勒马霍斯的辩论
  玻勒马霍斯认为如果相信西蒙尼德的说法,欠债照还就是正义。但柏拉图认为西蒙尼德所言另有所指,“朋友之间应该与人为善”,把钱归还原主,对收方或还方有害则不算是正义了。那么欠敌人的是否要还呢?他认为西蒙尼德对什么是正义说得含糊不清。应该是说“正义就是给每个人以适如其份的报答,就是他所谓的‘还债’”。[6]
  二人又进一步讨论,“什么是正义所给的恰如其分的报答呢?”,玻勒马霍斯归纳为正义就是“把善给予友人、把恶给予敌人”。但柏拉图提出,正义的人在什么行动中,在什么目的下,最能利友而害敌呢?在接着的辩论中,柏拉图分别提到了如下观点:(1)不打仗的时候,正义的人岂不也是毫无用处的?(2)一个正义的人,既善于管钱,也就善于偷钱;(3)有一些人把好人当成敌人;拿坏人当成朋友。如此一来就成了帮助坏人为害好人,则不正义了;(4)“正义就是助友害敌”,而“伤害任何人无论如何总是不正义的”,因此“正义的人让人变得不正义了”。[7]
  (三)反驳色拉叙马霍斯
  智者是公元前5~前4世纪希腊的一批收徒取酬的职业教师的统称,能言善辩,晚期智者的末流堕于诡辩,因此智者在历史上又成为诡辩论者的同义语。
  色拉叙马霍斯便是当时智者派的代表,而“正义就是强者的利益”也正是智者当中盛行的观点。在他们看来,城邦中谁强谁统治,统治者都制定对自己有利的法律,并明告:凡对政府有利的对百姓就是有正义的;谁不遵守,就是违法,又有不正义之名。所谓正义就是当时政府的利益,而政府当然有权,是为强者,故正义就是强者的利益。
  柏拉图循着这一论断,指出各国统治者难免犯错误,所以他们立法的时候,会出现有些法立错的问题,立错了的法是对他们是不利的,而不管是什么法,人民都得遵守,因此“遵守对强者不利的法也是正义的了”。
  柏拉图又指出,“在任何政府里,一个统治者,当他是统治者的时候,他也不能只顾自己的利益而不顾属下老百姓的利益,他的一言一行都为了老百姓的利益”,因为“没有一门科学或技艺是只顾到寻求强者的利益而不顾及它所支配的弱者的利益的”。[8]
  从以上两方面,柏拉图有利地辩驳了色拉叙马霍斯所谓的“正义是强者的利益”的观点,对强者不利的也可能成为所谓“正义”,而且其所为的正义也不全是强者的利益。
  但色拉叙马霍斯并不屈服,又提出了“正义的人跟不正义的人相比,总是处处吃亏”,即不正义比正义更加有利。
  柏拉图论述说,正义者不会想胜过别个正义者,只会要求胜过异类,至于不正义者则对同类异类都要求胜过。但是一个又聪明又好的人,不愿超过和自己同类的人,但愿超过跟自己不同类而且相反的人;一个又笨又坏的人反倒对同类和不同类的人都想超过,因此正义的人又聪明又好,不正义的人又笨又坏。而“正义是心灵的德性,不正义是心灵的邪恶”。正义的心灵促使人们能够以正当的方式生活,导致好的行为方式,因此会快乐幸福,而不正义者却相反,因此“不正义绝对不会比正义更有利了”。[9]
  四、柏拉图论正义
  在驳斥了以上各种观点后,柏拉图开始讨论他所认为的正义。在他看来,“假定我们视力不好,人家要我们读远处写着的小字,正在这时候有人发现别处用大字写着同样的字,我们就可以先读大字后读小字,再看看他们是不是一样”。因此,“我们可以说,有个的人正义,也有整个城邦的正义”。然而“在较大的东西里面有较多的正义,也就更容易理解,我们先探讨在城邦里正义是什么,然后在个别人身上考察它,这叫由大见小”,[10]故而先讨论何为国家正义。
  为此,柏拉图“为了全体公民的最大幸福”构建了一个城邦,因为这是国家正义的首要问题,他认为在这一个这样的城邦里最有可能找到正义,而且这个城邦还要能保持统一,是一个有机体,而且没有什么比国家闹分裂更恶的了。在这个城邦中的生产者、护卫者、统治者,每个人必须在国家里执行一种最适合他天赋的职业,“正义就是这个原则”。柏拉图用“金属说”[11]说明每个人的禀赋是不同的,有人身上被加入了黄金,这些人是最可宝贵的,是统治者;被加入白银的人是护卫者;被加入铁和铜的人便是农民等生产者。人生下来体质和智力上的差别,适合不同职务。在论述当中,柏拉图特别提到了对护卫者怎样接受训练接受教育的问题,柏拉图认为很难找到比“用体操来训练身体,用音乐(包括音乐、文学之义)来陶冶心灵”更好的教育了。他们不能听不相干的人讲不相干的故事,不能让他们的心灵接受许多他们成年之后不应该有的一些见解。例如,首先就应抛弃把最伟大的神描写得丑恶不堪的故事。
  关于讨论个人正义,柏拉图认为,一个正义的人和一个正义的国家无区别,“个人在自己的灵魂里具有和城邦里所发现的同样的那几种组成部分”,即欲望、激情、理智,“我们每一个人如果自身内的各种品质在自身内各起各的作用,那他也就是正义的,即也是做他本份的事情的”,而“理智既然是智慧的,是为整个心灵的利益而谋划的”,因此理智应该起领导作用;激情应服从并协助理智;欲望会使人感到快乐,但愿望过强会使人变得邪恶。一个人正义的人其灵魂的三部分应该协调与和谐,而不正义应该就是三种部分之间的斗争不和、相互间管闲事和互相干涉。[12]
  国家正义一方面是个人的前提,个人正义则是国家正义的基础。“个人灵魂达到正义,每个人就会以其个人的正义的行为参与适合自己本分的工作,参与实现国家的正义”。[13]
  五、结语
  《理想国》中心内容是讨论正义,整部作品内涵精深,对后世影响极大。
  该书共十卷,第一、二卷主要是关于什么是正义以及正义与不正义谁更有利的问题,分别先后与克法洛斯、玻勒马霍斯、色拉叙马霍斯的讨论和辩驳。但此间并为完全论述究竟何为正义。
  从第二卷后部分至第四卷,柏拉图论述了自己的正义理论,但最后也未定义出什么是正义,而是把正义分为国家正义与个人正义来进行讨论。
  第五、第六、第七卷,柏拉图论述了怎样实现正义,其中论及“公有制度”,教育问题,还包括哲学王之治。
第八、九卷,谈到了国家正义的落败,在柏拉图看来,虽然哲学王之治甚好,但也会有错误,会使得国家衰落,典型的就是出现僭主政制。
  第十卷后部分,柏拉图叙述一个故事,即一个名叫厄洛斯的勇士死后在另一个世界所看到的情景,虽然其中很多细节较难理解。但就书的末节来看,柏拉图似乎是要“我们”渡过所谓“勒塞之河”,而不在这个世上玷污了我们的灵魂。而且还告诫:灵魂不死,能忍受一切恶与善。让我们追求正义与智慧,穷毕生来探索正义,应该说是又回到了对正义问题探讨的开端,似乎与有我们所谓的“路曼曼其修远兮,吾将上下而求索”有异曲同工之意。



参考文献:
[1]修昔底德:《伯罗奔尼撒战争史》。
[2]严存生主编:《西方法律思想史》,湖南大学出版社,第44页。
[3][英]弗朗西斯•麦克唐纳•康福德:《苏格拉底前后》,上海人民出版社。
[4]姚介厚著:《〈国家篇〉导读》,四川教育出版社。
[5][古希腊]柏拉图:《理想国》,郭斌和、张竹明译,商务印书馆2002年版,第6页。
从古代民间调解制度看《人民调解法》

石磊

引言:2010年8月28日,第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》(下称人民调解法),自2011年1月1日起施行。这部法律的颁布实施,是人民调解发展史上的一件大事,它对于及时、高效、妥善地解决民事纠纷和促进社会主义和谐社会的建设,将发挥更加重要的作用。这部具有中国特色的法律,它充分继承古代民间调解制度的精髓,展示了司法为民,服务大局的法律文化。本文将试着从古代民间调解制度历史演进、产生社会思想基础等角度入手,进行梳理和考察, 力图从中探寻同《人民调解法》之间的渊源。

关键词:民间调解制度历史演进、存续原因、和为贵、一脉相承

一、古代民间调解制度的历史演进

古代民间调解最早可追溯至西周, 西周时期的铜器铭文中已有对“调处”的记载。“调处”处理的案件范围相当广泛,诸如户婚、田土、钱债、斗殴等民事纠纷或轻微的刑事案件都在可“调处”之列。在周的官制中,已设有“司万民之难而和谐之”的专门负责调解事务的调人之职。

春秋时的孔子也憧憬建立一个“必也,使无诉乎”[1]的理想社会,在处理具体纠纷特别是家庭内部争议时,力主调诉息讼。《荀子•宥坐》记载,孔子在任鲁国司寇时,有一件父告子的案子,孔子把儿子拘押起来,放之三月而不决,当父亲请求撤销诉讼时,孔子马上就把儿子释放了。孔子的儒家思想自董仲舒“罢黜百家,独尊儒术”后,在两千多年的封建社会里一直为主流思想,“礼之用,和为贵,先王之道斯为美”的思想,影响着历代统治者的治国策略和整个中华民族的价值理念、生活态度和处世方式。在这种思想的影响和支配下,调解便成为民间解决矛盾纠纷的基本方法之一。

汉代以后,在县以下的乡、亭、里设有啬夫,负有调私之责,出现纠纷首先由家族或乡一级调处,乡设有长老、里胥一类小官专门负责教化,负责调解民事纠纷和轻微的刑事纠纷,调解不成再到县衙起诉。

至两宋时, 民间调解呈现制度化的趋势, 调解制度得到法律确认,调解被引入司法程序,民间调解逐渐成为民事诉讼中的一项重要制度。

元代时调解制度有了进一步发展,广泛运用调解方式解决民事纠纷成为元代诉讼的一大特色。调解的方式有民间调解和司法机关调解,民间调解由基层社长负责对邻里间民事纠纷“以理喻解”,调解结果对当事人具有法律约束力,当事人一般不能再依同样的事实和理由提起诉讼。

至明清时期,调解制度已经趋于完善,统治者对民间调解更加重视,并将民间调解上升为法律规范。明清的乡约里正都负有解讼之责,《大明律》规定,凡里,各有乡约之规定,……,每当会日,里长甲首与里老集合里民,讲谕法令约规,莫敢无故不到者,或者置有申明亭,里民不孝不悌,或犯奸盗者,榜示姓名于上,发其羞恶之心,而改过自新者则去之;里老于婚户田土细故,许其于申明亭劝导而解决之。明中后期,各地又推行“乡约”制度,每里为一约,设“圣谕”、“天地神明纪纲法度”牌位,每半月一次集合本里人,宣讲圣谕,调处半月来的纠纷,约吏记录,如当事人同意和解,记入“和薄”,不同意者可起诉至官府。清朝《户部则例》则规定族长有查举该族良莠之权, 即包括对宗族内部纠纷的调处权, 族内纠纷调解,不得轻易告官。而其他中央和地方的立法中涉及民间调解的内容就更多。[2] 据清代《顺天府档案》中记载,宝坻县嘉庆15年至25年中自理的案件244件,其中有90%的案件以调解方式解决。

二、古代民间调解形式多种多样

(一)宗族调解, 是指宗族成员之间发生纠纷时, 族长依照家法、族规、村约所进行的调解和决断。关于宗族调解最早的记述可见于周, 当时的钟鼎铭文中已有“宗子”调解纠纷的记载。宗族调解实质上是族长和家长行使族内审判权的法官。官府既承认家法族规对于调整家族内部关系的法律效力,也认可族长对于族内民事纠纷的裁决。

(二)邻里亲友调解,是民间调解中较为普遍的一种方式, 是指纠纷发生以后, 由纠纷当事人的左邻右舍、亲戚朋友或长辈等人出面进行说合、劝导、调停的方式。在古代社会中, 纠纷大量发生在相邻、亲友之间, 故“熟人”之间的调解往往更易近情而息讼。邻里调解,通常采用疏导、说服、教育等方法,调解主体没有处罚决定权。如明初,在各地各乡设“申明亭”,推举公直老人主持调解民间纠纷,“凡民间应有词讼,许耆老里长准受于本亭剖理”,“凡不由里老处分,而径诉县官,此之谓越诉也。”。调解不能息诉的,方可诉至官府。

(三)乡里调解, 又称为乡治调解, 一般是指由乡老、里正等最基层的小吏调解一乡、一里的民事纠纷和轻微刑事案件的方式。明代就在乡里设立“申明亭”, 在宣讲礼义道德及圣谕的同时, 由里长、里正调处有关民间纠纷。而在清朝, 保甲组织具有调解纠纷的职责。在清代宝坻县刑房的档案中常见知县有这样的批语:“伤微事细, 著遵堂谕自邀乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼”;“起衅甚微, 故着饬差协同乡保查明理处复夺, 毋轻涉讼” ,这些都是对乡里调解的生动再现。

三、古代民间调解何以长盛不衰

(一) 经济因素。传统中国社会封闭的小农经济是调解制度存续的经济基础。自秦汉到1840年鸦片战争之前1500余年,支撑传统中国社会存续和发展的主要经济形式一直是自给自足的小农经济。在这种经济体制下,社会成员日常所需基本上通过“男耕女织”的自足方式得以满足,而非通过建立在社会分工基础上的商品交换。小农经济极大地制约了社会成员的活动空间,将他们的民事行为压缩到乡村邻里的较小范围内,这就使民事活动往往以既存的人际关系为基础。如果因民事活动发生纠纷,其内在的人际关系基础就为调解提供了必要性和可能性。在这种情况下,纠纷的解决常常意味着原有人际关系的恢复、维持或至少是当事者的和平共处,而为了达成这样的解决,与其把具有外在强制性的判决作为处理的目标,还不如尽量说服当事者自觉地结束争议更为合理。

(二)宗法制度。古代中国以族而分,尤其是在自给自足的自然经济基础之上形成的宗法家族制度更是强化了这一基石。自给自足的自然经济基础之上,产生了宗法家族制度。在古代中国社会,个人不能超越宗法家族而独立,“宗法家族在对外复仇、对内抚育赡养等方面,发挥着重要职能。在这种环境中,个人的权利、利益是靠家族首长来维护的,个人既不能因为据有独立的私有财产而自由,也不能通过交换走上社会。”[3]从整体来看,国家关系、君臣关系只是家族关系、父子关系的延伸,调解解决家族成员间的纠纷是家族族长的应有职责,也是家族族长尊严与“面子”的体现。对于统治者维护统治秩序而言,家族首长在王权鞭长莫及的领域充当皇帝的半官僚、半立法、司法者,帮助皇帝管理臣民。通过族长的宗族调解(包括其他形式的调解)对于维护家族的稳定,从而维护社会的稳定具有特殊的意义。

(三) 思想文化影响。儒家意识形态和无讼社会氛围也成为了调解机制形成和持续的土壤。儒家的“中庸之道”、“以和为贵”、“反省内求”的思想成为“无讼”传统形成的思想主因。无讼是传统和谐理念在司法领域的一个折射,” [4]一方面, 调处息讼是官方实现“无讼”的手段与方法, 是官方刻意追求的结果: 历代官府往往把“讼”的多发与否作为评价官吏政的标准, 息讼则晋升, 大加褒扬, 从而形成了官吏在处理诉讼案件时惯用的四大息讼之术, 即“拖延”、“拒绝”、“感化”和“设置教唆词讼罪”。[5] 另一方面, “耻讼”、“贱讼”的观念在民间和民众意识中根深蒂固, 民间普遍认同“讼不可妄兴”、“讼不可长”, 以涉讼为耻辱。

(四)现实考虑。古代官府对有讼诉到公堂的人,第一反应便是把涉讼各方统统羁押待质。在审讯之时,不论原告、被告、证人都要跪听发落,稍有言辞不慎,便会招致棍棒之灾。刑讯之累外,诉讼费用的负担也是人们选择民间调解息讼的直接而又现实的原因。所谓“衙门朝南开,有理无钱莫进来”,反映了人们为讼费所累不得已放弃诉权的无奈。清代诉讼,打官司有挂号费、递状子有传呈费、领传票有出票费、想排期开庭有开堂费、开庭时交坐堂费、结案时有衙门费,名目繁多的收费使当事人官司终结之日,也是家资耗尽之时,所以多选择调解息诉。[6] 且在古代中国,由于法制的不健全,法律不可能涉及社会生活的方方面面,而民间调解以其无所不涉及的灵活性、高效的便捷性及解决矛盾的满意度等方面得到了人们普遍的的认可或首选。

四、《人民调解法》继承和发展了古代民间调解的有益成分

中国传统的古代民间调解制度源远流长、长盛不衰,这种现象足以说明它符合了特定背景历史条件下的需求,即适应自给自足的小农经济基础和长幼有序的宗族制度根基。凭借礼法结合的多种法律传统思想渊源,维护着三纲五常的伦理秩序,因此而产生的社会负面影响也一直持续至今。[7]由于在古代中国,“耻诉”、“贱诉”、“厌诉”的观念深入人心,民间以涉诉为耻,以互诉为宿仇。当纠纷发生时,人们首先想到的不是心平气和的诉诸于法律,而往往要么采用极端方式去处理,要么违背自己的意愿的忍气吞声,以至于矛盾未得以解决,矛盾更加激化。当然,传统的古代民间调解制度作为我国古代法律文化的重要组成部分,并非是完全是糟粕,其中也不乏相当多的有益成分,比如传统的古代民间调解制度对社会矛盾的缓和,维护社会秩序的稳定,当事人诉累的减轻以及邻里关系的和睦等方面的作用还是显而易见的,在这一方面,《人民调解法》很好的继承和发展了古代民间调解制度的有益成分,弃其糟粕,取其精华,将礼法做了较为精准的结合,具体表现如下几点:

(一)人民调解制度实现了“法律”化的重要转变。古代中国的民间调解制度在法律中较少体现。(如在清朝《户部则例》则只是用一小段做了对民间调解的规定)一般只是在民间通过约定俗成形成的纯民间性质的调解机制。而《人民调解法》将民间调解上升到专门的法律。因此,这次颁布的《中华人民共和国人民调解法》是我国历史上第一部全面规范人民调解工作的法律,它意味着我国的人民调解制度实现了“法律”化的重要转变,从而使人民调解工作进一步实现了有法可依,步入规范化、法制化的发展轨道。

(二)明确规定了当事人自愿平等、不违法、尊重当事人权利的原则。古代发生纠纷后的调解,主要依据伦理道德、民间习俗及族长意志,主要依靠族长、长者的威望,更多的是一种教化型的调解,但是由于时代的变迁,人际关系的改变,于是有增加合法性原则等现代法治原则的必要性。《人民调解法》在这方面就规定了四项原则,1、自愿平等原则。这是尊重人权的体现,这一原则的确立,有利于保障定纷止争的效率,有利于矛盾纠纷的调解和社会的安定团结;2、不违法原则。人民调解必须坚持依法调解和依社会公德调解,这是公正解决矛盾纠纷的基础;3、尊重当事人权利原则。人民调解组织不得因调解而阻止当事人通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利;4、调解优先的原则,积极运用人民调解促成案结事了,这是充分肯定人民调解在化解社会矛盾中的良好效果。所以,法律对人民调解的严格规定体现了法律的人民性,也使得人民调解制度有坚实可靠的法律地位,保证了人民调解制度的群众基础和法律基础。也是对民事实体法与程序法有益补充。

(三)科学的规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。人民调解法对于人民调解的组织形式、人民调解员的选任、调解程序等诸多方面作出了明确的规定。比之古代调解制度更加科学、严密,调解组织更加规范、稳定,如元代法律只是规定村社的社长具有调解的职能。《至元条格》规定,“诸论诉婚姻、家财、田宅、债负,若不系违法重事,并听社长以理谕解,免使妨废农务,烦扰官司。”可以看出《人民调解法》如此详细科学的规定是在对古代民间调解制度在严密性、科学性上的新发展。