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王勇 华东政法大学


关键词: 政府信息公开/经济分析/基本制度
内容提要: 政府信息公开制度的建立是时代的要求，但是，这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论，具体分析政府信息公开问题，这主要包括：政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法，从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础，并从崭新的角度了解政府公开信息的难点，加深对政府信息公开的必要性的认识，树立建立政府信息公开制度的信念。


政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里，政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽，在本质上，政府信息具有“不加隐蔽”性；同时，政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用，“使秘密的成为公开”指的也是一种行为，因而，政府信息公开也是一种行为的过程。

仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的，运用经济分析的方法，对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此，在具体经济分析之前，我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实，然后，从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益，以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。


一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题

首先，用经济学方法研究政府信息公开，就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中，注重法律的实证和规范经济分析。这里，我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题，“只要有人类活动，就会有交易成本，它广泛存在于社会生活的方方面面，无处不在，无时不有”。[2]

其次，经济分析法律一般不涉及正义性问题，这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上，对经济学家来说，制裁就像是价格。 [3]因而，在分析政府信息公开时，我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应，而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”， [4]但是，“正义”本身是一个比较复杂的问题，它容易使我们的研究有过多的感情色彩，从而导致脱离实际的结论。另外，对于“正义”，不同的学者也有着不同的解释。这里，我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题，并不谈及正义性的问题。当然，我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少的会被制裁的行为，即尽可能的公开其应该公开的信息。

再次，信息是公共产品，在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的，而信息的传递费用却相对较少，所以消费者希望成为信息的“搭便车者”，这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场，政府干预可以采用的形式是：(1)政府提供信息；(2)政府对私人提供的信息给与补贴。 [5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。

但是，信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为，一方面，作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求；另一方面，经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响，产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的，这样，产权的界定是不完全的。另外，产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的，但是，由于人们的有限理性，在产权的交易合同中，人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排，因而，有可能表现出机会主义的特征。所以说，综上原因，信息交易需要“交易费用”，这种费用又有其特殊性。本来，交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化，但是，由于作为公共产品的信息的产权的特殊性，就需要用制度进行规范，这样才能达到社会整体效用最大化的效果。

另外，分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。“经济人” [6]假设说明自然人是具有利己倾向的，事实上，并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向，政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿，但他们与普通公民一样也有着自身利益，政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府利己行为对公共利益具有很大的危害性，表现在信息公开问题上，趋向封闭信息。

最后，要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征：1、消费的非竞争性：一个人对公共产品的消费并不减少可供其它消费者的消费量，以及2、非排他性：排除没有付费的消费者来消费这个产品的成本如此之高以至于没有利润最大化的企业愿意提供这种产品。 [7]所以，政府信息是典型的公共产品，公共产品就要共享。实际上，信息化与信息社会要求政府信息资源自由流动，以促进经济增长。而做到政府信息资源的共享，就必须信息流动。信息的价值能否体现，信息的流动性是关键。政府控制约80％的社会信息，拥有最大的信息资源。做到资源的共享，就要流动，做到流动就必须政府信息公开。目前，利用科学网络技术，在网上公开政府信息，进行电子政务的建设是实现政府信息资源共享的最佳途径，而这些正是政府信息公开的具体表现。

明确以上认识，这就对我们的分析奠定了基础，实际上，这里的分析主要是通过经济学的有关理论提供一种思考的方法。凯恩斯曾经说过：经济学的理论并未提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条，而是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧。所以，理论运用的结果实质是我们思维方式的扩展。

二、政府信息的生产与提供

（一）政府信息的生产与产权界定

信息是公共产品，所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人享用的物品，并且它的成本不随享用的人数规模和地域范围的变化而变化。信息就具有这种公共产品性。

信息具有的特点决定它是生产成本很高而传输成本很低的公共产品。事实上，一旦生产者将信息卖给买者，买者将成为最初生产者的一个潜在竞争者。买者只需传输成本就可以重新将信息卖出。 [8]所以，消费者往往通过支付传输成本而充当“免费搭乘者”。在这种情况下，按照经济学家的观点，就需要政府干预信息市场，提供信息。这时我们就面对一个有趣的课题，政府提供所有的信息么？当然不是，政府的干预可以采取下面几种方式：(1)政府提供信息；(2)对私人信息产品的生产提供补贴；(3)信息产权的建立和保护。 [9]

政府的前述两种方式与信息产权的建立与保护是密切相关的。产权界定的最大意义在于有效配置资源，减少资源浪费。产权经济学是以产权作为变量来研究资源配置效率问题的经济学，产权经济学认为，共有产权是人类最初的状态，私有产权并不是与生俱来的。私有产权代替共有产权的条件有两个：一是资源稀缺；二是建立私有产权制度的收益要超过其花费的成本。

在共有产权下，共同体共同享受其收益或承担其损失，对于每一个主体来说，权利、收益与损失的界限是不明确的，这样就很容易造成部分成员的努力所带来的收益由大家共享，而另一部分成员的浪费所造成的损失由大家共担的情形。这就是经济学上的“外部性”问题。而私有产权则通过将外部性内部化来减少这种浪费，给市场主体提供激励和约束，引导高效率的资源配置。私有产权界定的最大意义在于能有效地克服外部性，为产权主体的行为选择提供稳定的预期，从而引导和激励人们最大限度地利用自身的知识和已有的外在资源，创造更多的效用。所以，产权是作为克服外部性的工具出现的。

总体上说，信息作为公共物品是必须由政府来生产的，同时，如果把信息分为私人信息与公共信息，在法律技术上，也是可以界定产权的。但是，在现有立法中，从私人产权的性质上来说，可以界定产权的主要是专利、版权及商标等知识财产，对于私人的信息，尚待于立法上的进一步完善，而对于政府所提供的信息，显然是公共信息，产权也只能是公有的。针对公共信息、私人信息，如果进行必要的产权界定和保护，这会有助于政府有效的干预信息市场。

总之，尽管私有产权才是克服外部性的手段，但是，并不是所有的信息都是可以界定为私有产权的，不能够界定为私有产权的信息，实际上就是具有公有产权性的政府信息，这样，政府要有效的干预信息市场，生产公共信息、提供公共信息就应成为政府的日常性工作了。政府信息不需要产权界定，但又必须被经常性的提供。政府提供信息的具体做法就是让信息公开，让私人有效利用，合理配置政府信息。

（二）政府在提供信息方面的作用与限制

1、政府提供政府信息的必要性

从信息的生产与产权界定的角度来说，政府需要提供信息。对此，我们运用经济学的理论再予以强化这一观点。

宁夏回族自治区党委 等


宁夏回族自治区党风廉政建设责任追究实施细则
宁夏回族自治区党委 等



第一条 为了加强党风廉政建设，确保自治区党委、人民政府《关于党风廉政建设责任制实施办法》（以下简称《实施办法》）的贯彻执行，根据有关党内法规、行政监察法律法规，制定本实施细则。
第二条 实施党风廉政建设责任追究，要坚持谁主管谁负责和实事求是的原则，分清集体责任与个责任，主要领导责任与重要领导责任，严格执纪，违纪必究。
第三条 责任追究的对象是：各级党委、政府及其职能部门的领导班子和领导干部，各级人大、政协、审判机关、检察机关、人民团体党的组织及其领导班子成员。
第四条 责任追究的方式包括党纪、政纪处分和组织处理。党纪、政纪处分按照《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《行政监察法》和《国家公务员条例》的规定办理。
对领导班子的组织处理包括：批评教育、责令作出检查、取消评先资格、通报批评、整顿调整领导班子。
对领导干部个人的组织处理包括：诫勉谈话、责令作出检查、取消评先资格、调离现任工作岗位或工作单位、改任非领导职务、责令辞职、免职。
组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以合并使用。
第五条 各级党政领导班子不认真执行《实施办法》，有下列行为之一、情节较轻的，给予批评或者责令作出检查；情节较重的给予通报批评；情节严重的整顿调整领导班子：
（一）对上级党委、政府以及上级领导机关关于党风廉政建设的部署和要求不贯彻落实，没有制定党风廉政建设工作计划，没有分解责任目标签定责任书的；
（二）没有针对党风廉政建设方面可能出现的问题采取必要的预防、防范措施的；
（三）不重视党性党风党纪教育和廉政教育，不组织党员、干部学习邓小平关于党风廉政建设理论和党风廉政法律法规的；
（四）没有结合实际制定本地区、本部门、本系统、本行业的党风廉政建设制度或者对制定的制度没有督促落实的；
（五）对所辖地区、部门、系统、行业的党风廉政建设和领导干部廉洁从政情况不进行检查和考核的；
（六）不严格按照规定选拔任用干部，在用人问题上存在不正之风的；
（七）对本地区、本部门、本系统、本行业发生的违纪、违法问题不组织查处，对执法、执纪机关依法履行职责不支持的。
第六条 领导干部不认真执行《实施办法》，有下列情形之一的，视情节轻重给予组织处理：
（一）对职责范围内的党风廉政建设工作不按要求进行部署落实，不召开廉洁自律专题民主生活会，不听取党风廉政建设工作汇报的；
（二）对职责范围内的党风廉政建设工作不组织检查、考核，对党风廉政建设各项目标和规章制度不督促落实的；
（三）对人民群众的来信来访不处理，对群众反映的违纪违法问题及合理要求不查处或不解决的；
（四）对查处违纪案件不进行督办，对重要案件的查办情况不听取汇报、不给予支持的；
（五）在选拔任用干部问题上存在不下之风的；
（六）群众意见较大，经查也确有一些错误行为，但情节轻微不予纪律处分的。
第七条 党委、政府确定或委托在党风廉政建设和反腐败关键中承担牵头责任及参加的部门不切实履行职责，致使工作受到影响的，对负直接领导责任的主管人员给予批评教育、责令作出检查或者取消评选资格。
第八条 领导干部对直接管辖范围内发生明令禁止的不正之风不制止、不查处，或者对上级领导机关交办的党风廉政责任范围的事项拒不办理，或者对严重违法违纪问题隐瞒不报、压制不查的，给予负直接领导责任的主管人员党内警告、严重警告、行政警告、记过、记大过或者降级处
分；情节严重的，给予撤销党内职务、行政撤职处分。
第九条 领导干部直接管辖范围内发生重大案件，致使国家、集体资财和人民群众生命财产遭受重大损失或者造成恶劣影响的，责令负直接领导责任的主管人员辞职或者对其免职。
第十条 违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部，造成恶劣影响的，给予负直接领导责任的主管人员党内警告、严重警告、行政警告、记过、记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤销党内职务、行政撤职处分。提拔任用明显有违法违纪行为的人的，给予
负直接领导责任的主管人员党内严重警告、撤销党内职务或者留党察看、行政记大过、降级或者撤职处分，情节严重的给予开除党籍、行政开除公职处分。
第十一条 授意、指使、强令下属人员违反财政、金融、税务、审计、统计法规，弄虚作假的，给予负直接领导责任的主管人员党内警告、严重警告、行政警告、记过、记大过或者降级处分；情节较重的，给予撤销党内职务、行政撤职处分；情节严重的给予留党察看或者开除党籍、行
政撤职或者开除公职处分。
第十二条 授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查或者案件查处，或者对办案人、检举控告人、证明人打击报告的给予负直接领导责任的主管人员党内严重警告或者撤销党内职务、行政降级或者撤职处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍、行政撤职或者开除公
职处分。
第十三条 对配偶、子女、身边工作人员严重违法违纪知情不管的，责令其辞职或者对其免职；包庇、纵容的，给予撤销党内职务、行政撤职处分；情节严重的，给予留党察看或者除党籍、行政撤职或者开除公职处分。
第十四条 领导干部不认真执行《实施办法》，使其责任范围内的党风廉政建设工作受到影响，给予批评教育或者诫勉谈话后仍不改正的，给予党内警告、严重警告、行政警告、记过或者记大过处分。
第十五条 有下列情形之一的，可以从轻、减轻或者免予处理和处分：
（一）已经履行了职责，但其责任范围内的党风廉政建设工作仍出现问题的；
（二）能积极组织查处问题，主动挽回损失、消除影响或者有效地阻止危害结果扩大的；
（三）能主动检查纠正问题的。
第十六条 出现问题推卸、转嫁责任或者在其责任范围内多次发生重大违法违纪案件的，从重处理。
第十七条 依照本实施细则需要给予批评教育、诫勉谈话、责令作出检查以外形式的组织处理的，由各级纪检、监察机关商同级组织、人事部门提出建议后由各级组织、人事部门按照干部管理权限办理呈报手续；需要追究违纪责任的，由纪检、监察机关依照规定的程序办理；涉嫌犯罪
的，移交司法机关追究刑事责任。
第十八条 纪检、监察机关负责对本实施细则执行情况进行监督检查。
第十九条 国有企业（含国有资产控股企业）、事业单位参照执行本实施细则。
第二十条 本实施细则由自治区纪委、监察厅负责解释。
第二十一条 本实施细则自发布之日起施行。



2000年1月12日