从政职务犯罪风险防范
广东环球经纬律师事务所合伙人、金牙大状广州律师网（www.jylawyer.com ）
首席律师 王思鲁
【金玉良言】 在刑法上犯罪黑数与发案数是两个不同的概念，前者指现实中发生但未被发现的犯罪数，后者指已曝光、受到指控的犯罪数。现实中，我们国家偏重于对发案数的分析而忽视了对犯罪黑数的研究。单纯通过发案数说明不了犯罪的现实情况，或者说是不准确的。就像不能仅凭某一段时间高官落马多，就断定高官犯罪增多。实际上，如果专抓芝麻绿豆官，是否就能得出基层犯罪比例大增的结论呢？无视犯罪黑数，专注发案情况无疑是一种掩耳盗铃的做法。
【金玉良言】 疑犯携款外逃往往是“兵马未动，粮草先行”，"远走高飞"的分步计划，大体循着如下轨迹：巧列种种“合理”名目，先将妻子儿女送往国外做接应，同时“暗渡陈仓”，将巨额不法资产转移出境；解决了这些“后顾之忧”后，贪官们自己则暂时留在国内以掩人耳目，静观时变；一有风吹草动，便能迅即抽身外逃，溜之大吉。
【金玉良言】个人的品行、性格、知识结构、文化素质等因素也影响到是否犯罪及是否出事。那么，在同样的环境中为什么是你犯罪，为什么是你出事？根据我对职务犯罪的办案思考，出事往往涉及到人与人之间的权力斗争，而权利斗争又与利益有关；同时，固执、过于张扬、过于放纵自己的行为，法律意识淡薄甚至藐视法律，法盲，对金钱的欲望过份强烈、不善于考虑别人及平衡关系、有赌博、冒险心态等都是走向犯罪者普遍存在的特点。
【金玉良言】在办理刑事案件时，我经常思考“人性”两个字的含义。我遇到过不少披着一张浅薄的法律外皮、玩弄着人民赋予的司法权力的人，他们干着一些既无法律依据，更无人性的践踏人权的事情，他们从来没有换位思考过，他们也从来没有担心过别人会怎样对付他！作为一个人，人性是基本的特征；作为一个法律人，应该是理性与人性的统一体，忽视其中任何一面都将是怪物。然而，这种怪物却不少！
主持人：大家都知道，依法行政是依法治国的核心，依法行政的反面是违法行政，违法行政损害最严重的表现形式是职务犯罪，包括贪污、受贿、挪用公款等贪污受贿犯罪及徇私舞弊、玩忽职守等渎职犯罪等，这些犯罪相较于普通违法行政行为，最严重地损害国家机体。于个人而言，又是从政最恐怖的、最大的风险。我们有幸邀请到一位在国内颇有声望、办过不少大案要案的广州律师，广东环球经纬律师事务所合伙人王思鲁先生来到这里（广州市人事局市属单位公务员入职培训班）给大家作一个《从政职务犯罪风险防范》的专题报告。王律师毕业于中山大学，获得法学硕士学位，有广泛的社会影响，尤其在华南地区，被人们誉称为“金牙大状”。他还有一个特点，就是紧贴司法实践，以案说法，发表过不少著述，又被称为“学者型”律师。今年10月底，王律师应邀在广州市2003年度工业与经济法制论坛（广州市市属国企干部培训班）上分四次作了《国企职务经济犯罪风险防范及危机化解》的主题演讲。据说很受欢迎。其后，在不到一个月的时间内，广州钢铁集团、广州轻工集团、广州纺织集团、广州汽车工业集团先后邀请王律师作了同题报告。我相信王律师的今次专题同样令大家感兴趣。我们用热烈的掌声欢迎。
开头语
今天的专题为《从政职务犯罪风险防范》，在进入专题前，我先向大家提个小小的请求：大家最好不要做笔记，这是一家之言，不代表权威；不用考试；不做笔记，更利于记忆、思考；我希望的不是大家能从中了解多少法律知识，而是大家能从中得到一点启发，一些思路。还有，我很喜欢对话式的论坛，欢迎大家打断我的话，随时上台发言。
依法行政是在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。依法治国的直接目的就是规范和控制国家权力，在国家的所有权力中，行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展、影响最广大人民群众的利益和自由的力量。正因为如此，依法行政是依法治国的关键与核心。政府是否严格依法行政是衡量一个国家法治化程度的重要标尺。依法行政的反面就是违法行政，违法行政损害最严重的表现形式就是职务犯罪，包括贪污、受贿、挪用公款等贪污贿赂犯罪，徇私舞弊、玩忽职守等渎职型犯罪及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。这些犯罪相较于普通违法行政行为，对国家的损害是最严重的，于个人而言，又是从政最恐怖的、最大的风险。因此，公务员如何避免陷入刑网，是关系到国家和个人的大事情。
你们刚刚成为政府公务员，在这个阶段探讨这个问题的确很有意义。我国公务员职务犯罪现象比较严重，尤其在司法、税务、海关、工商、国土、交通、城建等系统。在公务员从政路上也存在不少风险，如多年从政仍原地踏步、下岗、遭受行政处分、沦为“民告官”的被告、刑事被告等等。
在座各位作为部队转业精英，对职务犯罪问题肯定有过深刻的思考，我将结合自己的办案思考、从职业律师的角度，与大家交流一些切身的体会，而不把时间放在一些四平八稳、面面俱到、不痛不痒的法律知识介绍上。
今天这个专题分三部分：公务员职务犯罪特点、公务员职务犯罪特殊成因分析、公务员职务犯罪风险防范。前两部分是本专题的基础，最后一部分是本专题的重点。
一、 公务员常见犯罪及其特点
79年刑法中，有关公务员职务犯罪设有十几个罪名，97年刑法修订后，公务员常见犯罪达到48个罪名，可分为三类：
一是贪污贿赂罪。包括除行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪之外的刑法分则第8章所规定的9个罪名，即贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、单位受贿罪、单位行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪。
二是渎职犯罪。包括刑法分则第9章中规定的33个罪名，即滥用职权罪、玩忽职守罪、故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪、枉法追诉、裁判罪、民事、行政枉法裁判罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、监用管理公司、证券职权罪、徇私舞弊不征、少征税款罪、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪、违法提供出口退税凭证罪、国家机关工作员签订、履行合同失职被骗罪、违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪、非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪、放纵走私罪、商检徇私舞弊罪、商检失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、办理偷越国（边）境人员出入境证件罪、放行偷越国（边）境人员罪、不解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪、阻碍解救被拐卖、绑架妇女、儿童罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、招收公务员、学生徇私舞弊罪、失职造成珍贵文物损毁、流失罪。
三是国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪。包括刑法分则第4章中规定的6个罪名，即非法拘禁罪、非法搜查罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、虐待被监管人员罪、报复陷害罪。
由于时间关系，我重点介绍常发的贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、巨额财产来源不明罪、玩忽职守罪、滥用职权罪、非法拘禁罪和刑讯逼供罪等九个罪。
（1）贪污罪
国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。
（2）受贿罪
刑法第385条“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。国家工作人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论处。”有下列特点：
A、普通受贿罪必须在非法收受他人财物的同时，为他人谋取利益。为他人谋取的利益是否正当，为他人谋取的利益是否有实现，不影响受贿罪的认定。权钱交易是普通受贿罪的本质特征。至于索贿，不要求为他人谋取利益。
B、收受回扣，要归个人所有，叫准受贿。
C、委派问题。由国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员可以构成本罪。但前提是利用了从事公务的职务便利。
D、约定问题。如，受贿当时双方约定在国家工作人员离退休之后收受行贿者的财物。
E、个人非法占有，而非单位。如果是单位，可能构成单位受贿罪。
F、受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，可以构成贪污罪的主体，但由于不属于国家工作人员，不能成为受贿罪的主体。
（3）挪用公款罪
刑法第384条“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”
A、三种情况。其主体主要指国家机关、国有企业、事业单位、人民团体等组织中依法从事公务的人员。同时，还包括被委派的人员，即国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。
B、挪用公款给私有公司、私有企业使用的，属于挪用公款归个人使用。
C、以个人名义将公款供其他单位使用；个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益属于挪用公款归个人使用。但如果是由单位集体决定的则不构成该罪。
D、挪用公款罪的犯罪对象是公款，将公款供本人、亲友或者其他自然人使用；挪用在国有单位管理、使用或运输中的私人钱财及公家的国库券，也以挪用公款论。对于挪用公物能否构成挪用公款罪，人们的认识不尽一致。根据司法解释，挪用公物归个人使用的，一般应由主管部门按照违反政纪进行处理；情节严重，需要追究刑事责任的，可以折价按挪用公款罪处罚。
E、受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，虽然可以构成贪污罪的主体，但其不属于国家工作人员，不能构成本罪的主体。
F、与挪用特定款物罪不同，后者是将专门用于救灾、抢险、防汛、优抚、救济的特定款物，挪作其他生产、工作等单位使用，即未做到"专款专用"。对象并不限于公款，还包括物。
（4）私分国有资产罪
第396条“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
A、主体是国有单位，即指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体。”
B、私分行为具有在广大职工中公开的特点：由单位负责人或单位决策机构集体开会决定，将资产分给单位所有职工或绝大多数职工，职工利益均沾，人人有份。如果是几个人暗中私分则他们构成贪污。
C、被私分的资产总额达10万以上。
（5）巨额财产来源不明罪
第395条“国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。”
（6）滥用职权罪，玩忽职守罪、徇私舞弊罪
第397条“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”
国家税务总局、国家发展和改革委员会关于印发《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》的通知
国家税务总局 国家发展和改革委员会
国家税务总局 国家发展和改革委员会关于印发《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》的通知
国税发[2006]111号
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、发展和改革委员会，新疆生产建设兵团发展和改革委员会：
根据国务院有关规定，国家税务总局、国家发展和改革委员会联合制定了《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》。现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：1.符合国家产业政策的外资项目确认书
2.项目采购国产设备清单
3.外商投资项目采购国产设备退税申报表
国家税务总局 国家发展和改革委员会
二○○六年七月二十四日
外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法
第一章 总则
第一条 为鼓励外商投资项目使用国产设备,明确职责和操作程序,规范和加强外商投资企业采购国产设备退税的审批管理,根据国务院有关规定，制定本办法。
第二条 发展和改革委员会（包括国家、省级，下同）负责办理《符合国家产业政策的外商投资项目确认书》（见附件1，以下简称“项目确认书”）和作为项目确认书必备附件的《项目采购国产设备清单》（见附件2，以下简称“设备清单”）；国家税务局（包括省级、地市级，下同）负责外商投资企业采购国产设备退税的认定、审批工作。
第二章 享受退税的范围
第三条 享受国产设备退税的企业范围是指，被认定为增值税一般纳税人的外商投资企业和从事交通运输、开发普通住宅的外商投资企业以及从事海洋石油勘探开发生产的中外合作企业。外商投资企业包括中外合资企业,中外合作企业和外商独资企业。
外商投资企业以其分公司（分厂）的名义采购的自用国产设备，由该分公司（分厂）向所在地主管退税机关申请办理退税。
对外合作开采海洋石油资源的中外合作油气田项目，由合作油气田的作业者、作业机构或作业分公司申请办理退税。
按规定应实行扩大增值税抵扣范围的外商投资企业在投资总额内采购的国产设备不实行增值税退税政策。
第四条 享受退税的项目范围
属于《外商投资产业指导目录》中鼓励类和《中西部地区外商投资优势产业目录》（以上两个目录简称“鼓励外资目录”，下同）的外商投资项目（简称“鼓励类外商投资项目”，下同）所采购的国产设备享受增值税退税政策。调整鼓励外资目录时，项目采购国产设备实行退税政策以项目核准时施行的鼓励外资目录为准。
鼓励类外商投资项目在国内采购的国产设备，凡属于《外商投资项目不予免税的进口商品目录》（简称不予免税目录，下同）的，不实行退税政策。国家调整不予免税目录时，设备是否属于不予免税目录范围以购进国产设备的增值税专用发票开具时施行的不予免税目录为准。
鼓励类外商投资项目中的工程项目，若外商投资企业以包工包料方式委托其他企业承建，外商投资企业可与承建企业签订委托购买国产设备协议，其委托由承建企业采购的国产设备并取得增值税专用发票，交由外商投资企业按规定申请办理退税。
第五条 本办法所称国产设备是指鼓励类外商投资项目采购的在中华人民共和国境内生产、作为固定资产管理的设备，包括按照购货合同随设备购进的配套件、备件等。
第三章 项目确认书和设备清单的办理
第六条 发展和改革委员会按照规定权限出具项目确认书。投资总额3000万美元及以上的鼓励类外商投资项目，由国家发展改革委出具项目确认书；投资总额3000万美元以下的鼓励类外商投资项目，由省、自治区、直辖市和计划单列市及新疆生产建设兵团发展改革委（以下简称“省级发展改革委”）出具项目确认书。具体范围包括：
（一）中外合资项目、中外合作项目、外商独资项目；
（二）中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业通过增加外方注册资本扩大项目投资总额的增资项目；
（三）中外合作开采的海洋石油勘探开发生产项目。
第七条 项目确认书的办理，需在项目按规定核准并在采购国产设备清单确定以后，由项目业主单位在项目核准后一个月内按程序向省级发展改革委提出申请，并附以下材料。
（一）项目核准文件复印件；
（二）加盖项目单位和初审部门印章的项目采购国产设备清单一式五份（见附件2）；
（三）包括采购国产设备清单的项目申请报告一份；
（四）其他需要说明或提供的材料。
限额以上项目，由省级发展改革委对项目单位、投资总额、采购国产设备总额、设备清单、执行年限、适用产业政策条目进行初审后，向国家发展改革委正式报文提出申请。
第八条 同时符合以下条件的项目，由国家发展改革委外资司或省级发展改革委按照权限出具项目确认书（附设备清单）一式四份（一份存档，三份下发）。
（一）项目属于外商投资产业政策鼓励类；
（二）项目核准符合国家现行外商投资项目管理规定；
（三）申请内容符合项目核准文件要求；
（四）项目符合其他外商投资相关法律法规的要求。
第九条 设备清单原则上应在办理项目确认书时一次办理。
第十条 已经出具项目确认书的项目，在执行中确需变更项目单位、投资总额、采购国产设备额、执行年限和采购国产设备清单等主要事项的，由原出具部门审核同意后出具项目确认书和（或）设备清单变更证明。
第四章 备案登记管理
第十一条 享受采购国产设备退税政策的外商投资企业，应按本办法第十二、十三条规定向其所在地主管退税机关申请办理退税备案登记，其采购的国产设备方可办理退税。已办理完毕出口退税认定手续的，不再单独办理采购国产设备的退税备案登记。
第十二条 外商投资企业在取得发展改革委出具的项目确认书后30日内，应持以下资料,到其所在地主管退税机关申请办理购买国产设备的退税备案登记。
（一）企业营业执照副本复印件；
（二）企业税务登记证副本复印件；
（三）符合国家产业政策的外商投资项目确认书原件；
（四）税务机关要求的其他资料。
第十三条 外商投资企业如发生撤并、变更情况，须于有关管理机关批准撤并、变更之日起30日内，向所在地主管退税机关办理注销或变更购买国产设备的退税认定手续。
第五章 退税申报、审核
第十四条 属于增值税一般纳税人的外商投资企业购买国产设备后,应自购买设备开具增值税专用发票的开票之日起30日内 ,到其主管征税机关认证，未经过认证或认证未通过的一律不予办理退税。
第十五条 外商投资企业应自购买设备开具增值税专用发票的开票之日起90日内，填写《外商投资项目采购国产设备退税申请表》（见附件3）,同时附送以下资料向其所在地主管退税机关申请办理国产设备的退税手续。
(一)增值税专用发票（抵扣联）或“机动车销售统一发票”（仅限于特殊用途的机动车辆）；
(二) 发展改革委出具的《符合国家产业政策的外商投资项目确认书》；
（三）发展改革委出具的《项目采购国产设备清单》；
（四）税务机关要求的其他资料。
第十六条 主管退税机关接到外商投资企业采购国产设备退税的申请后，须将《符合国家产业政策的外商投资项目确认书》与鼓励外资目录的鼓励类外商投资项目及不予免税目录进行核对，对有关凭证进行审核，并实地调查核实设备的购进情况，对审核无误的按增值税专用发票上注明的税额办理退税。如《符合国家产业政策的外商投资项目确认书》与鼓励外资目录的鼓励类外商投资项目及不予免税目录内容不符，主管退税机关不予办理退税，并将有关情况逐级上报国家税务总局。
属于增值税一般纳税人的外商投资企业的退税申请，须在增值税专用发票稽核信息核对无误的情况下，方可办理退税；属于交通运输、开发普通住宅的外商投资企业以及海洋石油勘探开发生产的中外合作企业的退税申请，主管退税机关应对其增值税专用发票进行发函调查，在确认发票真实、发票所列货物已按规定申报纳税后，方可办理退税。
第六章 退税监管
第十七条 主管退税机关在外商投资企业办理退税认定后，应根据《符合国家产业政策的外商投资项目确认书》的有关内容，建立台账，将外商投资企业的项目确认书、设备清单、采购国产设备总额、购进国产设备名称、数量、金额等有关情况登记造册。
第十八条 外商投资企业购进的国产设备，由主管退税的税务机关负责监管，监管期为5年。在监管期内发生转让、赠送等设备所有权转移行为,或者发生出租、再投资等行为的,外商投资企业须按以下计算公式，向主管退税机关补缴已退税款。
应补税款=增值税专用发票上注明的金额×（设备折余价值÷设备原值）×适用增值税税率
设备折余价值=设备原值-累计已提折旧
设备原值和已提折旧按企业会计核算数据计算。
第七章 附 则
第十九条 发展改革委要严格按照有关权限和政策规定出具项目确认书和设备清单。税务机关要严格按照发展改革委出具的项目确认书和设备清单列明的国产设备范围，在对购进国产设备的增值税专用发票审核无误的情况下办理退税。
第二十条 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局应于每年7月15日前和次年1月15日前将上半年和上年下半年的外商投资项目采购国产设备退税的有关情况上报国家税务总局。
第二十一条 外商投资企业采取伪造、涂改项目确认书和设备清单等手段骗取国产设备退税款的,主管退税机关按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条或相关规定处罚。
第二十二条 本办法自2006年7月1日起执行，在此之前已按本办法第三条、第四条范围批准的项目，凡未办理退税的，均应按本办法的规定向发展和改革委员会补办项目确认书和采购国产设备清单，并按本办法的其他规定办理退税手续。过去的规定与本办法不一致的，按本办法执行。
