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中国涉外产品责任法律适用制度的缺陷及其健全/郁雷

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 08:38:29  浏览:8745   来源:法律资料网
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中国涉外产品责任法律适用制度的缺陷及其健全

郁雷?


【摘 要】随着全球经济交往的加快与科学技术的高度发展,跨越国界的产品责任案件日益增多,而中国当前还没有调整涉外产品责任法律适用的专门制度,只是笼统地采用了侵权行为法律适用规则,结果却使特殊复杂的涉外产品责任案件的法律适用简单化、机械化,忽视和掩盖了其他与产品责任案件具有更密切更重要的连接因素。据此,中国司法实践已不能满足国际经贸往来的现实需要,必须在吸收相关国际通行规则的基础上,健全立法。

【关键词】 涉外产品责任 法律适用 缺陷 国际通行规则

随着全球经济交往的加快与科学技术的高度发展,商品在多个国家之间进行生产、加工、交换、流通、消费、使用,这使得跨越国境的产品责任案件日益增多。就中国而言,中国产品在国外发生产品责任问题以及外国产品在中国发生产品责任案件已屡见不鲜;在司法实践中,原有的产品责任立法往往不能很好地保护消费者、使用者的正当权益。为此,我国与2000年9月1日正式实施了新的产品质量法,对产品质量责任实体法律制度作了较大修改,使之更加符合当今世界各国普遍做法,例如扩大了产品范围、产品责任主体范围;明确地规定了产品责任的赔偿范围,使之具有较强的可操作性;规定了受害人亲属可以向产品的生产者或销售者要求给付死亡赔偿金,加大了对产品责任人的处罚力度。然而,我国当前还没有调整涉外产品责任法律适用的专门制度。对于一国涉外民事法律关系而言,需要实体法与冲突法来共同调整,修改后的产品质量法在一些操作层面已“与国际接轨”,如再专章规定涉外实体规范已不必要;但在冲突法领域,我国只是笼统地采用了侵权行为法律适用规则,过于原则、简单、缺乏可操作性,且不说立法的缺陷需要仔细考察而知,就说由此而导致司法上的困惑与矛盾至少会有:(1)如该侵权行为发生在外国, 依行为地法和中国法均构成侵权时,应适用哪一国家的法律来确定当事人的赔偿责任?(2)如受害一方为中国人(即原告),是否可以根据行为地法(外国法)得到较高赔偿?(3)如双方均是外国人适用中国法是否有充分理由?[1] 既然问题已经提出,笔者就有可能也有义务结合这些问题分析我国现行涉外产品责任法律适用制度的缺陷,对相关立法的健全提供一些思考和建议。

一、现行涉外产品责任法律适用制度的缺陷
产品责任历来被认为是各国的强行法,是事关当地公共秩序的“直接适用的法律”和“专用实体法”,如有专家认为“产品责任法的各项规定和原则大多属强制性规定,双方当事人在订立合同中不得任意加以排除或更改。”[2] 如果我们把视野仅仅局限在本国范围以内或把前提条件设为不存在或不允许法律冲突及法律选择时,这一论断无疑是正确的。然而,国际产品责任作为跨越国境的客观存在从20世纪60年代末成为当代国际私法中所关注的问题,不再纯粹是一个国内法问题。
从我国的角度看,国际产品责任即我国的涉外产品责任,它的主要形式有以下三类:(1)中国产品在国外发生产品责任问题;(2)外国产品在我国发生产品责任问题;(3)外国人在中国境内遭受产品责任侵权问题。而中国人在外国境内遭受产品责任侵权问题一般不由我国法院受理[3],故不在我国涉外产品责任案件范围之内。涉外产品责任同一般侵权责任相比具有其特殊性及复杂性,其特殊性表现在它的涉外因素:或涉及外国产品或涉及外国消费者、使用者,这就决定了不同国家对产品责任的认定、损害赔偿的范围金额、责任主体的范围等均差别较大,最终影响对受害人权益的保护程度,所以,往往只允许适用法院地法会对当事人造成不公正的待遇,貌似“平等”的、“无一例外”的适用法院地法恰恰与实现“个别正义”背道而驰;其复杂性表现在它是产品责任:经济全球化加速了产品的流通,一件产品可能由若干国家共同加工制造、一件产品可能在多个国家流转、产品的消费者使用者可能跨境移动、一个产品责任可能有多个责任主体,因此与判定产品责任所依据的连接因素必然是复杂多元的。涉外产品责任所具有的特殊性、复杂性也就成为我们考察评判我国现行涉外产品责任法律适用制度是否合理完善的出发点和依据。
我国尚无调整涉外产品责任法律适用的专门制度。在司法实践中,对于涉外产品责任的法律适用依据是《民法通则》第146条,该条规定:“侵权行为的损害赔偿,适用侵权行为地法律。当事人双方国籍相同或者在同一国家有住所的,也可以适用当事人本国法或者住所地法律。中华人民共和国法律不认为在中华人民共和国领域外发生的行为是侵权行为的,不作为侵权行为处理。”可见,我国涉外产品责任法律适用笼统地采用侵权行为法律适用规则,完全忽视和掩盖了其同一般民事侵权责任相比应具有的特殊性与复杂性。尽管“场所支配行为”这一冲突法的古老法谚仍被一些国家(如英国、加拿大、比利时、希腊、德国、意大利等国)遵循为国际产品责任法律适用的基本原则,但是各国经贸往来的现实与司法实践表明:单纯按照侵权行为法律适用规则解决涉外产品责任问题存在以下缺陷和弊端。
首先,“侵权行为的损害赔偿,适用侵权行为地法律。”而什么是“侵权行为地”呢?这一词语本身就包含了不确定因素,这是因为各个国家对于侵权行为地的认定并不相同。如比利时法认为发生地与伤害地不一致时,应将行为发生地视为侵权行为地。而英国法为了确定侵权行为地,法院必须弄清导致行为发生的实质性原因发生在哪里,而这一问题的答案却因不同类型的侵权行为而有所不同。[4] 德国法则规定,如果被告做出行为的地方与原告遭受损害的地方不在同一国家,法官有义务将对原告有利的地方作为侵权行为地,并且只能适用该地的法律。[5] 而美国1972年第二次《冲突法重述》采用较具弹性的规则,按照最密切联系的需要由法官自由裁量把损害发生地、引起损害的行为发生地或其他当事人关系集中地作为考虑的联系因素。[6] 根据我国《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第187条规定,“侵权行为地的法律包括侵权行为实施地法律和侵权结果发生地法律。如果两者不一致时,人民法院可以选择适用。”该规定针对事实不一致情况下,法院有权做出选择作了灵活规定,但并未规定应依什么标准来做出选择判断。至此,“侵权行为地”在法律上仍是一个模糊不易确定的概念。
其次,就涉外产品责任而言,什么是“侵权行为地”在司法实践中也是一个不易认定的事实问题。一方面在一些复杂的国际产品责任案件中,缺陷产品造成的损害既可能与产品设计有关,也可能跟产品生产、销售有关,还可能与产品零部件的提供有关。若一件产品在甲国生产、在乙国设计、在丙国销售、在丁国消费,而其零部件又由不同的国家提供,那么,究竟何为侵权行为地,是极难判断的;另一方面,现代社会中交通条件极大提高,交通设施意外事故时有发生,行为地常常带有偶然性,而此偶然行为地一般为被告(产品责任人)不可预见到地点,如原告(受害人)在某国遭受损害,而被告却并未将其产品投放该国市场,此种情形若适用伤害地法,显然对被告而言有欠公正。此外,还有一种特殊情形,就是持续性伤害(cumulative injury),举例说明:消费者服用了有缺陷的药丸在不同国家进行旅游,此时是很难确定哪里是损害发生地的。
再次,适用侵权行为地法律有时不能很好地保护产品责任受害人的利益。涉外产品责任的特殊复杂性决定了侵权行为不仅与行为地有关,它还与行为的性质、案件的重心、当事人利益集中地、当事人国籍、住所(居所)以及营业地等连接因素有着更密切都联系,如果仅以侵权行为地法为准据,难免会造成对当事人利益保护不当的情形出现。[7]
本文开篇提出的三个问题即是明证:其一,我国产品在外国对受害方(外国人)造成损害,若原告诉至我国法院,法院是否应该考虑适用其本国法(同时是侵权结果发生地法)还是以产品在中国制造为由适用侵权行为实施地法律——我国法律,后者显然对外国受害人保护的范围、程度比起其本国法是远远不够的。我们知道,外国法对产品责任的认定一般采取严格责任使得责任人承担责任的范围较广,且外国法所确认得损害赔偿一般既包括精神赔偿和惩罚性赔偿,甚至部分间接损失。其二,外国产品在我国对我国消费者造成损害,若我国法院以侵权结果发生地在中国为由适用我国法律而不顾原告(我国消费者)根据被请求承担责任人(外国产品制造商)主营业地国国内法(同时是侵权行为实施地法)获得较高赔偿的请求,其结果同样显失公正。其三,如果原、被告双方均是外国人在我国法院提起产品责任侵权之诉,这里又分为两种情形。一种是双方具有同一国籍或者在同一国家有住所,我国《民法通则》规定“可以适用当事人的共同本国法或住所地法”。此条款从某种角度看,是最密切联系原则在我国侵权行为法律适用中的具体立法体现。不仅比适用侵权行为地法更显公正合理,并且有利于判决定承认和执行。还有一种是双方具有不同国籍也不在同一国家有住所的情形,在司法实践中,法院往往适用侵权结果发生地——中国法律,造成对外国受害人保护力度不够,甚至按照中国实体法的要求外国被告不承担或减免产品责任。而同样是适用原告或被告国籍或住所地法,受害人的利益可能得到充分保护。
我们知道,产品责任侵权虽然关系到侵权行为地的司法主权与公共利益,但产品责任侵权归根结蒂是侵权行为的特殊形式,摆脱不了同一般侵权行为的共性,即受害人提起侵权之诉旨在获得他所满意的损害赔偿,其本质是一种私权之诉。法院实现公正的途径恰恰是在合理依据的范围之内,保证受害人获得令其满意的、充分的赔偿。加之涉外产品责任的特殊性,当涉及到外国当事人的情况下,给予外国当事人按其本国赔偿范围及标准的判决并不意味对侵权结果发生地公共秩序的破坏;相反仅仅以侵权结果发生地这一偶然因素为由拒绝以其他更密切的联系因素所指引的准据法为判定实体权利义务的根据,其理由是不充分的,也是不合理的,最终会影响案件的公正解决,进而影响到外国当事人对我国法院的信赖与尊重。我们并不能推断出依照当事人本国(尤其是受害人本国)的法律使受害人获得较高额度的赔偿会扰乱损害发生地(多数情况下是法院地)的公共利益与安全:一方面损害赔偿之诉根本上不同于公诉机关对犯罪行为的追究,对侵权人责以高额赔偿不会导致侵权行为地当事人间的平衡再度被打破,它既能满足受害人的赔偿诉求,又能惩戒侵权行为人,使其在经济上更是在心理上对类似行为望而却步;另一方面,平等公正地实现审判正义,要求法院在应当适用外国法时毫不犹豫地适用外国法,尽可能地充分保护受害人利益,同时兼顾产品责任人的合理抗辩,最终有利于而不是与侵权行为地的公共利益背道而驰。
最后,涉外产品责任采用侵权行为法律适用规则的现实后果往往是不自觉地扩大了法院地法的适用途径和机率,阻碍了国际私法机制发挥正常的作用。从我国法律规范本身来看,我国对“侵权行为地法”的司法解释是“包括侵权行为实施地法律和侵权结果发生地法律。如果两者不一致时,人民法院可以选择适用。”若遇到外国产品在中国发生侵权损害,司法实践中人民法院大多考虑何者同时又是法院地法做出选择。例如上海市高级人民法院审理的一起中国技术进出口公司诉瑞士工业资源公司侵权赔偿纠纷上诉案中,既选择了侵权结果发生地,同时又是法院地法即我国法律,作为该案的法律适用依据。[8] 若我国产品在外国发生侵权损害,法院会以产品制造地同时又是法院地为由,以侵权行为实施地法我国法律作为准据法。其法律选择的任意性可窥见一斑,但都为达到适用法院地本国法解决纠纷的效果。为什么会出现这样的情况呢?其理论上的依据不外乎:适用法院地法是司法主权的需要,是法院地公共秩序和公共利益的需要;产品责任法具有强行性和公法的性质,而外国的公法一直被认为不具有域外效力。这样即使在应当适用外国法的场合也以公共秩序保留或公法不具有适用性为由排除其适用,转而适用法院地法。关于损害赔偿之诉是私权,笔者在前已有论述。我国《民法通则》第146条关于“中华人民共和国法律不认为在中华人民共和国领域外发生的行为是侵权行为,不作为侵权行为处理”的规定,实际上是过分强调了我国的司法主权,对在我国境外发生的但我国产品责任法不认为是侵权的行为关闭了法律选择的大门,其立法本意在保护我国产品制造者不受外国产品责任法的追究,但这把双刃剑在伤害了外国消费者利益的同时也伤害了自身。试想,若我国消费者在境外遭受产品侵害将得不到我国法律保护,即使他在外国法院起诉得到了判决支持,若需要我国法院承认和执行,当如何处理?是认定为侵权还是否定之是一个两难问题。“其实,并不用做什么理论上的深究,最明白不过的事实就是内国的法官无疑最熟悉自己国家的法律。他们适用自己的法律轻车熟路,简便易行,而且大多可以做到不出解释上的错误。更何况许多国家的法官,经训练培养后,就会认为适用自己的法律是实现审判公正的保障。”[9] 据此,在涉外产品责任案件中,面对复杂的连接因素,只要可以找到适用本国法的借口或只要双方当事人都不坚持适用外国法,又有几个法官不愿避重就轻呢?毕竟从识别到连接点的确认到反致到外国法的查明到公共秩序保留直至最后做出一个涉外判决不仅是一项繁重的工作,而且对法官的专业素质要求极高,恐怕这不是我国法官队伍与法律资源现状所能胜任的。尽管如此,当代国际私法——进入全球化时代的国际私法要求我们既不能简单认为遇事只有适用外国法才能发挥国际私法的机制作用,也不能简单认为凡适用法院地法就能保证判决的公正,而必须平等地对待内外国法律,从案件本身而不是从习惯、方便、与思维定势出发查找应适用的法律依据,衡量我国未来涉外产品责任法律适用制度是否先进是否健全,很大程度就看它有没有充分、合理、科学地贯彻“平等对待内外国法律”这一原则。
此外,现行法律条文本身失之片面,不够严密。《民法通则》第146条之“侵权行为的损害赔偿,适用侵权行为地法律”只规定了“损害赔偿”适用侵权行为地法,没有明确侵权行为的认定、责任主体的确定、责任之减免等侵权行为其他方面的法律适用问题。但考察立法者的意图,从有关上下文及逻辑结构看,立法并未旨在分割侵权行为法律适用的各个方面,而是统一由侵权行为地法律调整。据此,在今后的条文表述上,修改为“侵权行为之债,适用侵权行为地法律”似更全面。

二、从各国产品责任诉讼的法律适用看有关国际通行规则
(一)美国
美国在本世纪50年代后期至70年代初,爆发了一场冲突法的革命,该革命对侵权行为领域法律适用问题形成很大冲击,对产品责任冲突法的适用也有同样的影响。60年代前,美国对涉外因素的侵权行为案件大多适用侵权行为地法,所谓“侵权行为地”,依第一次《冲突法重述》(1934年)解释为:“构成行为人负侵权行为责任的最后事实发生地。”[10] 因此,在产品责任诉讼中,侵权行为地即指损害发生地而不是指缺陷产品制造地。其理论基础是既得权说(vested right),即原告不管在何处起诉,都携带该法所授予的权利,诉讼法院只不过是被请求支持或协助取得这一权利。[11] 上述法律适用规则虽有不可否认的易于操作、简便高效的优点,但由于损害发生地常属偶然,与当事人之间并无实质上重大牵连,因此,以侵权行为地法为准据法时,不仅不能促进该州立法目的,而且损及有更重要牵连地的正当政策。因此,美国开始在不违背第一次冲突法重述的原则下,努力避免不合理结果的发生,而试图以种种借口以法院地法代替行为地法的适用。如法院主张外国法是有关程序方面的, 此外法院还可以基于公共政策的理由来拒绝适用行为地法。例如在“Kilberg v. Northeast Airlines, Inc.”一案[12]中, 纽约州上诉法院即认为基于该航空公司主营业所的事实,“法院自亦可主张允许飞机制造商逃避本州无过失责任,仅是因为该有缺陷的飞机并未于纽约州坠毁而是在一采过失责任州的领域上空失事,则显不公平。”从60年代后,绝大多数州都相继放弃了这个原则,转而采用最密切联系原则,该原则来源于美国法学会1972年编订的《第二次冲突法重述》,该重述第145节规定:1、当事人对侵权行为中的权利义务,应由同该事件及当事人有最密切联系州的法律决定。2、在确定问题应适用何种法律时,应考虑到联系是:1)损害发生地;2)引起损害的行为的发生地;3)当事人的住所、居所、国籍、公司的地点和各当事人的营业地点;4)各当事人之间关系集中的地点。该重述指出应考虑争执的问题、侵权行为的性质以及利害关系国侵权行为法的目的等。其中利害关系国法律内容之分析及立法目的之探究,最有助于确定哪一国成为最具利害关系国。上述方法即柯里“政府利益分析说”[13] 的实际应用:即在分析各关系国法律后,常能发现关系国法律并无冲突,也就是说,只有一国因为适用其法律使其政策得以促进,而其他国也没因此丧失其利益,那么此时即可适用该国法为案件的准据法。[14] 如果在分析各关系国法律后,发现会有两个以上国家的法律因适用其法律,其立法政策会得以促进,则是属于真实利益冲突的案件,此时应在利害关系分析办法(或称功能分析办法)下,选择其中一国法律适用,该国法律较之另一国则有利于案件的审理,也更合理公正。
一般来讲,在有关产品责任的诉讼中,美国法院倾向于以损害发生地作为最密切联系因素。然而损害发生地有时很难确定或依损害发生地并不利于保护消费者利益。此时,也可将产品制造地、产品购买地、产品使用地和原告住所地等有联系的因素作为选择准据法的因素。在此种情形下,法院往往需要综合各种有联系的因素作全面考虑。例如,1971年“麦坎诉阿特拉斯供应公司案”(Maccann v. Atlas Supply Co.)[15] , 原告在宾夕法尼亚州购买汽车轮胎,当他在俄亥俄州旅行时,因该轮胎缺陷使原告发生车祸受伤。诉讼地宾夕法尼亚州法院认为伤害发生地不足以说明有最密切联系。因此法院适用了原告住所地、购买地和法院地法即宾州法律。
从许多判例来看,美国法院对最密切联系原则的适用是灵活的,多数场合从保护消费者和使用者的利益出发考虑。如在“特考特诉福特汽车公司”案[16] 中,原告是罗德岛居民,在罗德岛为其子因驾驶在麻省购得的汽车在当地与人相撞丧生对被告福特公司起诉,联邦高等法院在上诉中适用了罗德岛法律而非麻省法律时,重点置于“州利益”上。因为罗州与麻省法律有两点不同:一是罗州法律没有规定关于非正常死亡可追偿的最高限额,能确保对其居民相当充分的赔偿;二是麻省未采取严格责任制,而罗州则采用了严格责任的规定,所以罗州对该案利益是主要的,且对保护其受缺陷产品损害的居民更为有利。但有时,法院也从保护制造商的利益考虑。如1975年加利福尼亚联邦地区法院审理的1974年3月3日巴黎空难事件案即属此。[17] 当日一架土耳其航空公司的DC-10客机在巴黎附近失事,造成346人死亡。近1000名继承人和被抚养人在加州对飞机制造商麦克唐纳. 道格拉斯和飞机机门制造商通用动力公司提起诉讼。由于法国和日本法律规定赔偿费较高,多数原告人主张适用飞机失事地法国法律,有些日本籍原告则要求按照日本法律赔偿。这些要求均遭到加利福尼亚州联邦地区法院的拒绝。法院在判决中指出:“加利福利尼州法院将保护居住在其境内的制造者,不允许由于失事地点或起诉人住所的偶然因素而增加对原告人的赔偿费”,“应保证使世界上任何人受伤后,能按照飞机设计和制造国的法律得到赔偿。”
(二)英国、加拿大
在具有涉外因素的侵权行为诉讼中(包括涉外产品责任诉讼),英国、加拿大的法院过去也适用损害地法,但这种法律不得违反法院地的公共秩序。现在这两个国家的法院也认为在涉外侵权案件中一律适用损害发生地法并不合适。1971年英国上院的多数法官在审理一起上诉案件时,也赞同适用美国《第二次冲突法重述》中提出的最密切联系原则。在加拿大,1970年安大略省法院在审理一起有缺陷的美国福特汽车公司制造的汽车案时,也没有适用损害地法,而适用了汽车出售地法。[18]
(三)欧洲大陆
联邦德国、法国和荷兰等国法院在审理国际产品责任案件时,一般都适用法院地的本国法。
德国有关法律选择的案例很少,然而在一些实体法案件中也存在潜在的法律冲突因素。1974年德国一初级法院审理一涉外案件,该案原告从西柏林购买了一辆法国制造的标志汽车,当他驾车在瑞士旅行时,由于汽车结构上有缺陷而致伤害。该案的问题是被告,即西柏林的法国汽车结构上有缺陷制造商的子公司,是否应按照德国制作商的有关制造结构缺陷的责任标准承担责任。法院对此持否定观点,认为任何产品责任诉讼都应直接针对法国的母公司。法院在作上述决定时,并没有进行法律选择,而实际上所采用的仍是德国的法律。
法国在适用法律方面也没有代表性的判例。1975年,一名法国试飞员驾驶的直升飞机与一架法国滑翔机相撞,致使飞行员死亡,其妻起诉被告美国加利福尼亚的飞机制造商,指控其飞机控制系统存在缺陷并要求对其经济及精神损失予以赔偿。法院审理该案时,首先以法国法律为根据,认为原告应证实失误的存在。在认定不法责任方面,法院认为必须适用缺陷发生地法律,即加利福尼亚法律,然而由于没有证明飞机存在设计上的缺陷,所以也未适用加利福尼亚的法律。[19]
荷兰一地方法院在1976年审理过一起涉外产品责任案件时,就适用了荷兰法律。尽管负有过失责任的制造者主要营业地在原联邦德国,但荷兰法院认为侵权行为发生地及受害人住所地均在荷兰,故应该适用法院地法即荷兰法。[20] 虽然荷兰在1979年9月1日,批准了1973年订立于海牙的《产品责任法律适用公约》,但该公约只是对荷兰的有关理论产生了深远影响,对于荷兰国际私法的实践却影响甚微。
由上述事实可知,之所以德、法、荷三国往往适用法院地法,究其原因是与借口侵权行为适用侵权行为地法扩大法院地法(大多数场合侵权行为地就是法院地)的适用分不开的。对传统的撼动和突破自然也必须从产品责任法律适用所依据的原理——一般侵权行为法律适用规则入手。今天,虽然侵权行为地法仍在欧洲各国司法实践中居主导地位,但“什么构成侵权行为地法的补充和例外”则是与传统原则迥异其趣的。欧陆各国摒弃了传统原则中把侵权行为地法作为单一、僵硬的做法,转而适用以侵权行为地为主,同时根据“政策导向”、“被害人导向”等政策因素考虑采用法院地法、当事人共同本国法、当事人意思自治、最密切联系地法等法律选择规范。其中,最能得到一致承认的例外是当事人共同本国法或称当事人共同属人法。如1979年《匈牙利国际私法》第32条规定:“侵权行为适用侵权行为地法,如果侵权行为人与受害人的住所位于同一国家的,适用该共同住所地发法。”现在除了法国、捷克在立法和实践中不愿采此一例外外,其他国家均予以承认。适用当事人共同本国法的一个主要问题是,有时单纯依靠住所或国籍不一定能反映事实上的联系,为了弥补这一缺陷,瑞士1988年公布的《瑞士联邦国际私法》第133条规定:“如果加害人与受害人在同一国家有共同惯常住所时,侵权责任受该国法支配,”“如果加害人与受害人在同一国家没有共同惯常住所时,这种诉讼应受侵权行为地法支持。但是,如果损害结果发生于另一国,并且加害人可以预见到损害将在该国发生时,应适用该国法。”这样,比单纯依靠国籍和居所更为合理。其他一些例外情况也已得到欧洲多数国家的承认,并以成文法的形式加以肯定。例如,1979年生效的《奥地利联邦国际私法法规》在一定程度上采用了最密切联系原则作为立法的理论依据。该法规第48条第一款规定:“非契约损害求偿权,依造成此种损害的行为发生地国家的法律。但如所涉的人均与另外同一国家的法律有更强联系时,适用该另一国家的法律。”1982年公布的《土耳其国际私法和国际诉讼程序法》对侵权行为法律适用的规定,和上述奥地利法有相似之处。该法第25条规定:“非合同性的侵权行为之债,适用侵权行为实施地法律,当侵权行为的实施与损害结果位于不同国家时,适用损害结果发生地法律。因侵权行为而产生的法律关系与他国有更密切联系时,则适用该国的法律。”1988年公布的《瑞士联邦国际私法》,把侵权行为区分为一般的和特殊的,而分别规定其法律适用。在特殊侵权行为中又细分为公路交通事故、产品责任、不当竞争、妨碍竞争以及因不动产产生的有害影响和基于传播媒介对个人人格的损害等6种,并分别规定了其法律适用。同时,该法规还把当事人意思自治原则首先引入侵权行为法律适用领域。其第132条规定:“当事人可以在侵权行为出现后的任何时候,协议选择适用法院地法”。尽管该规定只赋予当事人有限的意思自治,当事人协议选择适用的法律也只能是法院地法,但毕竟突破了意思自治原则仅仅是合同准据法的原则的传统观念,第一次在侵权行为法律适用领域采用了当事人意思自治原则,具有积极进步的意义。
通过对以上各国产品责任诉讼法律适用的分析和比较,我们可以对当今世界相关国际通行规则的变化发展趋势作如下归纳:
总体上看,在涉外产品责任的法律适用上,不少国家抛弃了机械的、单一的法律选择方法,而主张采用灵活多样的规则和方法来确定准据法。在法律选择的过程中,往往透过法律冲突的表面假象去分析法律所体现和保护的政策和利益,同时强调法律适用的结果,从立法上更加追求对当事人的公正待遇和平等对待。具体表现在以下几个方面:
其一,将最密切联系原则引入侵权责任领域,使涉外产品责任法律适用日趋灵活。传统冲突法的盲目性及其所提倡的那种机械、呆板的单一连接因素分析方法从根本上忽视了某一类案件(如产品责任案件)事实构成上的复杂性、特殊性,以及根本上忽视(甚至有时故意漠视)对与案件具有联系的法域的法律内容进行分析。因此,为保证对案件当事人的公正性,体现法律上的正义,不仅要对每一个具体案件的事实构成进行分析,而且法律选择上必须提倡多个开放的连接点,以排除单个封闭的连接点所不可避免的偶然性。法官可以在政策分析、利益比较、结果选择的基础上决定何国法律与发生“损害事件”有最重要关系及与发生“损害事件”当事人有最重要关系,就适用该国法律,这就是最密切联系原则在侵权责任领域内适用的涵义。在最密切联系原则引入侵权责任领域的基础上,英国莫里斯于1951年就在《哈佛法律评论》上发表的《论侵权行为自体法》一文中提出“侵权行为自体法”的概念,对侵权行为地法、法院地法以及当事人属人法加以综合考虑,以使其能够顾及各种例外情况。这种方法是对传统国际私法上侵权行为法律适用的改革,它顾及到侵权行为地法之外法律的可适用性,但又不是机械地重叠适用。
其二,以保护受害人利益为导向,在涉外产品责任诉讼中适用有利于受害人的法律或直接在立法上肯定对受害人利益的保护。前者如美国法院在德克尔诉福克斯河拖拉机公司案(Decker v. Fox River Tractor Co.)的判决中“适用的较好的规则”,事实上也就是能使原告从被告那里获得赔偿的规则,可以说是“最有利于原告”原则的贯彻。[21] 后者如1979年《匈牙利国际私法》第32条第2款规定:“如果损害发生地法对受害人更有利,以该法作为准据法。” 我们知道,每一个时代侵权实体法都有自身的立法目标、政策导向和价值诉求,侵权行为冲突规范虽然不是直接规定当事人的权利义务,但必定受到以上实体因素的制约决定,故现代社会化生产条件下的消费者、使用者相对于生产者、销售者的弱势地位就要求产品责任法律适用上突出保护受害人的权益。正如Reese教授所说:“当一项基本政策或者所在涉及的多项政策均导向同一趋势时,……法律选择法则成效的主要标准是它能达成‘促进主要的政策和多数政策’到什么程度……几乎全世界所有国家的‘产品责任法’趋势都是有利于原告,而加诸给制造者更严厉的责任。”[22]
其三,“排除被告不可预见的法律的适用”原则已逐渐被各国在涉外产品责任法律适用制度上接受。如前述《瑞士联邦国际私法》第133条规定了适用损害发生地法律须以加害人可以预见到损害将在该国发生为条件。又如海牙《产品责任法律适用公约》第7条规定了如果被请求承担责任人证明其不能合理预见该产品或同类产品经商业渠道在损害地国或直接受害人惯常居所地国出售时,则该两地法律均不得适用。这样的规定一方面排除了产品损害发生地及受害人惯常居所地的偶然性使被告承担不公正责任的可能性;另一方面体现了平等对待原、被告双方当事人,显示出法律选择对双方当事人利益兼筹并顾。
其四,将有限的意思自治引入侵权责任领域,尊重产品责任当事人的自主意愿来选择适用的法律。如前述1988年公布的《瑞士联邦国际私法》规定了当事人可以通过协议方式选择适用法院地法。又如1995年《意大利国际私法》规定,侵权责任应由损害结果发生地国法律支配,但受害人可以要求适用导致损害的行为发生地国法律。海牙《产品责任法律适用公约》第6条亦规定,如果按第4、5条指定适用的法律均不适用,原告可以主张适用侵害地国家的法律。规定有限意思自治的好处之一即是当侵权行为准据法为外国法时,通过当事人的协议可以选择适用法院地法,即中国法,从而可以起到巧妙地达到规避外国法适用的功效,进而维护法院地国的司法主权和公共秩序;另一个好处是保护了产品责任受害人的切身利益,使产品责任之诉更具“私权之诉”的性质。

三、我国涉外产品责任法律适用制度的健全
一方面鉴于我国涉外产品责任法律适用制度具有以上种种缺陷,另一方面考察了国际上产品责任法律适用的通行规则,笔者认为应及时健全和完善我国相关立法,否则越来越多的国际产品责任纠纷将会难以解决或无法解决,势必影响我国的国际经贸往来,对我国出口企业及消费者权益保护都极为不利。
健全和完善相关立法的途径有二:
其一,适时加入海牙《产品责任法律适用公约》。该公约为了统一各国在产品责任法律适用方面的分歧,采用了一种较为科学合理的法律适用制度,其特点如下:
(1)该公约规定了五种连接因素作为法律适用的连接点,即损害发生地、直接受害人惯常居所地、被请求承担责任人的主营业地、直接受害人取得产品所在地以及当事人的选择。
(2)该公约规定了一个法律要成为准据法至少需要两个以上连接点作为条件。比如仅有损害发生地这一因素还不能适用损害发生地法,只有当损害发生地同时又是直接受害人惯常居所地或被请求承担责任人主营业地时,方可适用损害发生地法。所以,在实际上,公约并非适用的是损害发生地法,而是损害发生地与其他连接因素地法的组合适用。
(3)该公约规定了四个独一无二点法律适用顺序:第一适用顺序即该公约第5条规定,关于涉外产品责任的准据法首先应该适用直接遭受损害的人的惯常居所地国家的内国法,只要该国同时又是1)被请求承担责任人的主营业地;或2)直接遭受损害的人取得产品的地方。第二适用顺序即如果不存在公约第5条规定的情形,则按该公约第4条规定,适用的法律应是损害地国家的内国法,但也需要符合下列条件之一:1)该国同时又是直接遭受损害人的惯常居所地;或2)该国同时又是被请求承担责任人的主营业地;或3)该国同时又是直接遭受损害的人取得产品的地方。第三适用顺序即该公约第6条规定,如果第4、5条指定适用的法律均不适用,原告可以主张适用损害地国家的内国法。第四适用顺序则规定,如果第4、5条指定适用的法律都不适用,并且原告没有提出主张适用损害地国家的内国法时,则适用被请求承担责任人的主营业地国家的内国法。
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省级城市副食品基地管理暂行办法

福建省经济贸易委员会


省级城市副食品基地管理暂行办法

闽经贸市场[2004]813号


福建省经济贸易委员会关于发布《省级城市副食品基地管理暂行办法》的通知

各设区市经贸委(贸发局):

  为规范对省级城市副食品基地的管理,省基地办制定了《省级城市副食品基地管理暂行办法》,现予发布。请遵照执行。

福建省经济贸易委员会
二○○四年十一月一日



省级城市副食品基地管理暂行办法

  为进一步推动全省“菜篮子工程”建设,增强应对副食品市场异常波动和突发事件的调控能力,保障“菜篮子”产品的长期稳定供应,提高“菜篮子”产品安全水平,根据《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》(国办发〔2002〕15号)和《福建省人民政府办公厅转发省经贸委关于福建省商品市场异常波动应急工作预案的通知》(闽政办〔2004〕49号),特制定本办法。

  一、省级城市副食品基地(以下简称省级副食品基地)是指具有较强的副食品生产能力,并经省副食品基地办公室(以下简称省基地办)确定,承担城市副食品市场供应调控任务的生猪、蛋禽、蔬菜种养生产企业。

  二、择优确定省级副食品基地。凡是符合规定条件的省内基地场均可自愿向所在设区市基地办提出申请,由设区市基地办推荐,省基地办经过考核、评审后择优确定,实行动态管理,并通过协议,明确双方的权利和义务。协议期每次两年。

  三、省级副食品基地的区域布局,主要安排在全省23个城市周边地区,基地提供年产品总量应占全省消费总量的5%左右,具体调控数量由省基地办确定。

  四、由省基地办根据全省调控任务下达省级副食品基地年度指导性调控生产计划,分解安排落实到各基地场组织生产。

  五、省级副食品基地应当符合以下条件:

  (一)生猪生产基地必须通过无公害基地产地认定,年出栏商品猪1万头以上、存栏育龄母猪500头以上;

  (二)蛋禽生产基地原则上应通过无公害基地认定,年产蛋10万公斤以上;

  (三)蔬菜生产基地原则上应通过无公害基地认定,列入当地基本农田保护区,要求连片200亩以上;

  六、省级副食品基地应当履行以下义务:

  (一)按照统一规定,悬挂省基地办颁发的省控城市副食品基地标牌;

  (二)接受省、市基地办的管理和业务指导;

  (三)按照有关标准要求组织生产,确保上市产品的卫生质量安全;

  (四)认真执行省下达的年度指导性调控生产计划任务;

  (五)在接到省应急调控任务时,产品的生产和销售应服从调控任务的安排;

  (六)按照规定时间向省基地办报告产销情况,包括产品存出栏、价格及产销中的新情况、新问题;

  (七)省级副食品基地场更名须及时向省基地办报告。

  七、省级副食品基地享有以下权利:

  (一)产品被用于应急调拨时,可获得合理的价格补偿;

  (二)遭受自然灾害或进行生产设施技术改造、科研项目开发应用时,可优先享受政府救灾补助和其它资金扶持;

  (三)有权要求各级基地办帮助协调,与销地建立稳定的产销关系,实行产品场场、场店挂钩;

  (四)优先获取省基地办提供的有关副食品产销运营和发展的政策、产销动态信息,并免费在福建省“菜篮子”信息网上发布企业信息、产品信息;

  (五)优先享受省基地办组织的各种人员培训、考查和交流活动。

  八、凡有下列行为之一者,由省基地办终止协议:

  (一)发生突发事件时不服从省基地办调控的;

  (二)生产规模发生变化,达不到第五条条件的或者转产的;

  (三)违反有关法律法规受到行政处罚的;

  (四)产品在一年内被3次检出不符合有关强制性标准要求的;

  (五)发生违反合同规定的行为不及时按照省基地办要求纠正的。

  九、省基地办对省级副食品基地每两年进行一次全面考核和评审,对不符合条件的基地场,将其从省级副食品基地名单中删除。

  十、省基地办定期公布和表彰企业运营状况良好的基地场和管理人员。

  十一、本办法由省基地办负责解释,并自发布之日起施行。

  

  为规范对省级城市副食品基地的管理,省基地办制定了《省级城市副食品基地管理暂行办法》,现予发布。请遵照执行。

福建省经济贸易委员会
二○○四年十一月一日



省级城市副食品基地管理暂行办法

  为进一步推动全省“菜篮子工程”建设,增强应对副食品市场异常波动和突发事件的调控能力,保障“菜篮子”产品的长期稳定供应,提高“菜篮子”产品安全水平,根据《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》(国办发〔2002〕15号)和《福建省人民政府办公厅转发省经贸委关于福建省商品市场异常波动应急工作预案的通知》(闽政办〔2004〕49号),特制定本办法。

  一、省级城市副食品基地(以下简称省级副食品基地)是指具有较强的副食品生产能力,并经省副食品基地办公室(以下简称省基地办)确定,承担城市副食品市场供应调控任务的生猪、蛋禽、蔬菜种养生产企业。

  二、择优确定省级副食品基地。凡是符合规定条件的省内基地场均可自愿向所在设区市基地办提出申请,由设区市基地办推荐,省基地办经过考核、评审后择优确定,实行动态管理,并通过协议,明确双方的权利和义务。协议期每次两年。

  三、省级副食品基地的区域布局,主要安排在全省23个城市周边地区,基地提供年产品总量应占全省消费总量的5%左右,具体调控数量由省基地办确定。

  四、由省基地办根据全省调控任务下达省级副食品基地年度指导性调控生产计划,分解安排落实到各基地场组织生产。

  五、省级副食品基地应当符合以下条件:

  (一)生猪生产基地必须通过无公害基地产地认定,年出栏商品猪1万头以上、存栏育龄母猪500头以上;

  (二)蛋禽生产基地原则上应通过无公害基地认定,年产蛋10万公斤以上;

  (三)蔬菜生产基地原则上应通过无公害基地认定,列入当地基本农田保护区,要求连片200亩以上;

  六、省级副食品基地应当履行以下义务:

  (一)按照统一规定,悬挂省基地办颁发的省控城市副食品基地标牌;

  (二)接受省、市基地办的管理和业务指导;

  (三)按照有关标准要求组织生产,确保上市产品的卫生质量安全;

  (四)认真执行省下达的年度指导性调控生产计划任务;

  (五)在接到省应急调控任务时,产品的生产和销售应服从调控任务的安排;

  (六)按照规定时间向省基地办报告产销情况,包括产品存出栏、价格及产销中的新情况、新问题;

  (七)省级副食品基地场更名须及时向省基地办报告。

  七、省级副食品基地享有以下权利:

  (一)产品被用于应急调拨时,可获得合理的价格补偿;

  (二)遭受自然灾害或进行生产设施技术改造、科研项目开发应用时,可优先享受政府救灾补助和其它资金扶持;

  (三)有权要求各级基地办帮助协调,与销地建立稳定的产销关系,实行产品场场、场店挂钩;

  (四)优先获取省基地办提供的有关副食品产销运营和发展的政策、产销动态信息,并免费在福建省“菜篮子”信息网上发布企业信息、产品信息;

  (五)优先享受省基地办组织的各种人员培训、考查和交流活动。

  八、凡有下列行为之一者,由省基地办终止协议:

  (一)发生突发事件时不服从省基地办调控的;

  (二)生产规模发生变化,达不到第五条条件的或者转产的;

  (三)违反有关法律法规受到行政处罚的;

  (四)产品在一年内被3次检出不符合有关强制性标准要求的;

  (五)发生违反合同规定的行为不及时按照省基地办要求纠正的。

  九、省基地办对省级副食品基地每两年进行一次全面考核和评审,对不符合条件的基地场,将其从省级副食品基地名单中删除。

  十、省基地办定期公布和表彰企业运营状况良好的基地场和管理人员。

  十一、本办法由省基地办负责解释,并自发布之日起施行。

  



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关于印发《信息产业部全面推进依法行政的实施意见》的通知

信息产业部


关于印发《信息产业部全面推进依法行政的实施意见》的通知

信部政[2005]334号
2005年7月8日




各省、自治区、直辖市信息产业主管部门,各省、自治区、直辖市通信管理局,各省、自治区、直辖市无线电管理机构:


为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》,我部研究制定了《信息产业部全面推进依法行政的实施意见》,已经2005年6月24日第十三次部长办公会议审议通过,现印发给你们,请结合本单位的实际情况贯彻执行。




信息产业部全面推进依法行政的实施意见



为适应全面建设小康社会的新形势,贯彻落实依法治国基本方略,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),明确规定了我国今后十年全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和保障措施,是我国建设法治政府的纲领性文件。为在信息产业管理工作中全面、正确地贯彻执行《纲要》,有计划、分步骤地推行依法行政,结合我国信息产业改革和发展的需要,提出以下实施意见:

一、全面推进信息产业依法行政的重要性和紧迫性

近年来,信息产业管理工作沿着法制化轨道,在加强制度建设、规范行政执法、完善监督机制、提高工作人员的法律素质等方面开展了大量的工作,取得了比较明显的成效。但是,与全面推进依法行政的要求相比,还存在较大差距,主要体现在:制度建设缺乏系统性和规范化,一些制度本身存在质量不高、有效性差等问题;电子信息产业领域的法制建设相对滞后,与产业发展的要求不相适应;行政执法手段单一,执法过程中存在不重视程序或者执法程序不规范等问题;对行政行为的内部监督机制不健全,许多规范性文件缺乏合法性审查;在一些管理事项上,权责不统一的现象仍比较突出;部分工作人员依法行政的观念还比较淡薄,有法不依、执法不严、违法不究的现象仍不同程度地存在等等。解决这些问题,不断提高信息产业领域依法行政的水平,就要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持执政为民,把加强法制建设、全面推进依法行政工作摆到重要位置,列入重要议程。为此,必须深入学习贯彻《纲要》,按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求,切实把依法行政贯穿于信息产业管理工作的各个环节。

二、全面推进信息产业依法行政的总体目标

全面推进依法行政,是一项涉及信息产业管理方方面面、具有全局性和长期性的工作,需要常抓不懈。经过十年左右的努力,力求在信息产业管理工作中基本实现依法行政的目标:

——信息产业管理职能转变得到务实推动,能够针对信息产业的不同管理领域,准确定位引导、规范、监管、服务等管理职能,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。

——在推行科学决策、民主决策的基础上,以依法决策为重点的行政决策机制得以完善。相关各方参与信息产业管理决策的程度不断提高,信息产业重大决策信息能够全面、准确地向社会公开,与之相关的政策、决定或管理措施保持相对稳定。

——促进以法律为基础框架的信息产业法制体系的建立,努力促成电信法、邮政法、无线电管理条例等法律法规的颁布或者修订;积极争取将无线电法、软件与集成电路等领域的产业促进法规纳入国家立法计划并务实推进。在此基础上,逐步完善以部规章为重点的配套制度建设,制度建设质量不断提高,为我国信息产业的持续健康发展提供法律保障。

——法律、法规、规章得到全面、正确实施,行政执法行为规范,权责明确,保障有力,能够及时纠正、处罚违法行为,做到执法必严、违法必纠。

——内部监督机制得以完善,对外部监督的信息反馈及时、准确,违法或者明显不当的行政行为得到及时有效地制止、纠正和处理。

——全体工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,依法行政的能力明显增强,能够运用法律手段管理经济和社会事务,依法妥善处理相关矛盾和问题。

三、全面推进信息产业依法行政的具体措施

(一)务实推动管理职能转变

要按照国家有关深化行政管理体制改革的总体部署,通过职能转变,更好地适应和实现依法行政的要求。要按照政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺的要求,正确定位信息产业管理职能,细化不同管理领域的职能重点。对通信业的管理应当以市场监管为核心,主要运用法律手段、经济手段和技术手段,辅以必要的行政手段,推动建立公平、公正、有效、有序的市场竞争秩序,切实把职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。对电子信息产品制造业、软件业的管理以及推进国民经济与社会信息化工作,要充分发挥经济调节和公共服务职能,加强宏观政策指导,推动电子信息技术的创新和应用,促进科研成果的产业化,形成信息产业和信息化相互支撑、互动发展的良好局面。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范,加快推动其市场化进程,充分发挥其研究、咨询、监督等社会化服务功能。

继续深化行政审批制度改革,进一步清理涉及信息产业管理的行政审批项目。严格执行行政许可法,逐步完善行政许可的配套制度。不断创新行政管理方式,在依法开展事前审批工作的基础上,积极主动地运用事中跟踪检查和事后监督管理手段,变静态管理为动态管理,探索使用行政指导等间接管理手段。同时,加快部、省管理机构的电子政务建设,加大政务公开力度,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外,应当公开有关工作信息,公开的信息应当全面、准确、及时,方便人民群众查阅。

(二)不断健全科学民主决策机制

把坚持科学决策、民主决策与推行依法决策有机结合起来。对涉及信息产业发展规划、宏观调控和对外开放的政策措施等重大决策,除实行集体讨论和决定外,还应当对决策的主体、内容和程序等进行合法性论证,确保行政决策符合法律规定。要不断完善行政决策程序,建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。特别是对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,要通过举行座谈会、听证会、论证会、上网公布等多种形式,广泛征求省级管理机构和相关各方的意见,充分协调各种关系,切实维护广大人民群众的合法权益。

探索建立信息产业管理行政决策的跟踪反馈制度。办公厅(室)要跟踪、了解决策的执行情况,各业务司局(处室)要适时总结决策执行过程中出现的问题,提出调整、完善建议并反馈给办公厅(室),在制定决策和执行决策之间建立起信息沟通机制。按照“谁决策、谁负责”的原则,实行决策权和决策责任相统一,促进决策机构和决策人员审慎决策,防止决策的随意性,减少决策失误。

(三)加强信息产业法律制度建设

全面推行依法行政,法律制度建设是基础。为此,我们要以国家宏观立法规划为指导,提出科学合理的立法项目建议,并努力推动相关立法进程,提高制度建设质量。

一是提出法律、行政法规立法项目建议和制定规章,应当遵循并反映信息产业发展规律,紧紧围绕建设电信强国、电子强国的奋斗目标,以促进信息产业持续快速协调发展、维护最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点,正确处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系,既要坚持改革方向,又要符合当前实际情况。

二是加强信息产业立法规划与计划,统筹考虑信息产业发展改革、对外开放以及社会信息化建设等各方面因素,在继续强化市场监管方面立法的同时,加大有关产业促进、公共服务方面的立法。要准确把握立法时机,正确处理好立法与改革、立法与制定政策的关系。所提出的法律、行政法规、规章草案的内容要具体、明确,具有可操作性,内在逻辑要严谨,语言要规范、简洁、准确。

三是修改完善部规章制定程序办法,围绕以部重点工作为核心的立法需求,区分轻重缓急,科学确定立法项目,有计划、按程序地做好部规章的制定和审查工作。制定部规章应当加强前期调查和可行性研究,制定过程中要采取座谈会、论证会、向社会公布规章草案等多种形式,广泛听取包括省级管理机构在内的相关各方的意见,并逐步实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合的立法模式,努力提高制度建设质量,确保能够切实解决问题。

四是要逐步建立部规章定期评估制度。部规章颁布实施后,应当根据完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和发展信息产业的需要,定期对规章的实施情况进行评估。根据评估的结果,适时修改或者废止不适应发展要求的规章,或者提请制定更高层级的法律规范,从而形成动态的制度建设体系,确保既严格依法办事,又积极履行各项管理职责。

(四)进一步规范行政执法行为

行政执法是依法行政的关键环节。要按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的要求,不断完善信息产业行政执法体制,着重做好以下工作:

一是进一步规范行政执法主体资格制度。包括:

——在明确部、省两级管理职责的基础上,针对不同行政执法行为准确界定行政执法主体。尤其是作出行政许可、行政处罚、行政裁决等关系公民、法人或者其他组织切身利益的行政行为,必须依照法定职权、法律法规的授权或者其他行政机关的合法委托进行,内设司局或者处室不得以自己的名义对外执法。要通过定期清理和检查,预防和纠正相关违法行为。

——继续完善行政执法人员资格制度。部和各省、自治区、直辖市通信管理局的行政执法人员,必须经过培训考核,取得部或者省、自治区、直辖市人民政府颁发的行政执法证,才能执证上岗,实施行政执法行为。未取得行政执法证的人员,不得从事行政执法工作。为此,应当适时举办行政执法培训,定期对持有行政执法证的人员进行审核与再培训,不断提高其依法行政的能力。

二是不断完善行政执法程序。要以完善行政许可程序和行政处罚程序为重点,做到执法程序公正,并有利于提高行政效率。在行政许可工作中,要严格执行法律规定的公开程序、告知程序、听证程序、听取申请人、利害关系人意见的程序以及说明理由等程序;在行政处罚过程中,要严格遵守法律规定的表明身份程序、调查程序、听取申辩或听证程序、说明处罚理由程序以及重大案件的合议集体讨论决定等程序。

三是建立健全行政执法案卷制度。对于直接影响公民、法人或其他组织切身利益的行政许可、行政处罚、行政监督检查等执法行为,应当建立统一规范的行政执法案卷,明确规定案卷中必须记录的事项及内容要求,并定期对案卷质量进行检查和评估。对于行政监督检查的记录,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,还应当按照行政许可法等法律规定允许当事人或者公众查阅,提高行政执法行为的透明度。

四是逐步建立行政执法责任制。要科学、明确地设定各级行政执法岗位,把责任落实到人。对涉及多个司局或者处室的行政执法事项,应当明确牵头司局或者处室,建立流程清晰、衔接紧密的工作制度,必要时应建立统一的对外服务窗口。要探索建立行政执法年度评议制度,以行政执法案件为单位开展量化评议。要将执法评议的结果与年度绩效考核与奖惩相挂钩,并实行执法过错或者错案责任追究制度,不断提高行政执法质量。

(五)继续强化对行政行为的监督

要按照有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的原则,围绕自觉接受外部监督和努力完善内部监督机制两方面开展工作:

一是大力推行政务公开,不断增强行政行为的透明度,自觉接受人民代表大会及其常务委员会的监督;自觉接受政协的民主监督;接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督,自觉履行人民法院依法作出的生效判决和裁定;积极配合监察、审计等专门监督机关的工作,自觉接受监察、审计等监督决定;不断完善群众举报违法行为的制度,重视新闻舆论监督,对群众和新闻媒体反映的问题,要认真调查核实,依法及时做出处理,并采取适当的方式向举报人、新闻媒体反馈处理情况。

二是完善内部监督制度和机制,及时发现并纠正违法或者不当的行政行为,不断提高依法行政的自觉性:

——加强对抽象行政行为的监督制约。对我部制定的规章及由我部主办、与其他部门联合制定的规章,要严格按照《法规规章备案条例》的规定报国务院备案。建立健全规范性文件的起草、审查、公布、备案、清理等制度,起草规范性文件应当经过调查研究,征求相关各方的意见;对直接关系公民、法人或者其他组织切身利益的、具有普遍约束力的规范性文件,在发布实施前应当经政策法规机构会签或者审核;建立定期清理制度,及时修改或者废止不适应信息产业发展、改革与开放要求的规范性文件。

——按照《中华人民共和国行政复议法》和《信息产业部行政复议实施办法》的规定,进一步做好行政复议案件的受理、审查工作,遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,依法作出行政复议决定,坚决纠正违法和明显不当的行政行为,充分发挥行政复议的层级监督和自我纠错功能,切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时,对事实清楚、争议不大的行政复议案件,要探索建立简易程序解决有关争议,提高行政复议的效率。

——建立对具体行政行为的经常性监督制度,包括完善部对省级管理机构的层级监督和强化部、省管理机构的自我监督。部要通过个案监督、不定期抽查等多种形式,及时发现省级管理机构在行政执法过程中出现的问题。部、省管理机构应当加强自我规范,充分发挥政策法规机构对具体行政行为的监督作用,完善相关法律审查制度,有效地预防行政违法行为的发生。同时,建立相应的过错追究制度,从整体上提高信息产业行政执法的水平。

(六)切实加强管理队伍的自身建设

全体工作人员、特别是各级领导干部要努力学习宪法和法律法规,不断增强法律意识,提高法律素养,形成尊重法律、自觉守法和重视管理工作合法性的观念,并善于运用法律手段妥善处理相关问题。为此,要按照公务员法的规定,实行干部任职培训,并分期、分批地对部省两级公务员进行依法行政培训,把宪法、规范政府共同行为的法律以及与信息产业有关的专门法律知识作为常规培训内容,定期或者不定期地进行考核。同时,要制定具体的计划和措施,加强对依法行政工作情况的考核,对在推进依法行政工作中取得显著成效的单位和个人给予表彰和奖励,对有滥用职权、行政不作为等违法行为的依法予以处理,不断提高信息产业管理人员依法行政的能力和水平。

四、积极完善依法行政的保障机制

(一)各级领导要从依法执政、执政为民的高度,高度重视并积极推进本部门的依法行政工作,建立和完善全面推进依法行政的领导机制,一级抓一级,逐级抓落实。

(二)各单位要认真学习贯彻《纲要》和本实施意见,制定本单位推进依法行政的阶段性目标、年度计划及具体措施,精心组织实施,加强督促检查,务求实效。要在统筹安排各项工作的基础上突出重点,为依法行政工作提供必要的人员和经费保障。

(三)建立健全政策法规机构,充分发挥政策法规机构的作用。加强人才培养,建立一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍,发挥他们在依法行政工作中的支撑、指导、监督和法律顾问作用。同时,法制工作人员也要适应新形势、新任务的要求,不断提高自身政治素质和业务素质,认真履行职责,在制度建设、处理矛盾、普法培训、督促指导等方面做好服务。

(四)加强对省级管理机构依法行政工作的指导。加强对省级管理机构的工作培训,及时通报信息产业依法行政的重点工作情况,认真研究并及时答复省级管理机构提出的相关问题,为省级管理机构依法行政工作提供支持和帮助。